垃圾收费仅能补偿40%成本,须借垃圾分类普及污染者付费

来源:中国固废网  作者:    阅读次数:5452  发布时间:2017-08-07

  上世纪,未来学家托夫勒在《第三次浪潮》中预言:“继农业革命、工业革命、计算机革命之后,影响人类生存发展的又一次浪潮,将是世纪之交时要出现的垃圾革命。”

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  生活垃圾处理收费的目的

  早在1972年,经合组织国家(OECD)环境委员会提出“污染者付费原则”,随后该原则又将承担费用的对象扩展为“污染者和使用者”,即污染治理的受益者也应当承担一定的费用。垃圾收费的基本原则是通过收费将垃圾排放的外部性内部化,从而有效减少垃圾的排放量、加快垃圾处理的产业化进程并最终减少其对环境的污染。而实施居民生活垃圾收费的主要目的是运用经济杠杆,促进垃圾源头减量和资源循环利用,提高垃圾处理行业的经营效率和无害化处理能力,宣传环境保护和可持续发展理念,引导全社会支持、参与垃圾“三化”工作,营造建设资源节约型、环境友好型城市的良好氛围。所征生活垃圾处理费将被用于城市生活垃圾处理和人居环境治理。垃圾收费制度的成功推广与生活垃圾的分类收集存在密切关系,在完善的居民生活垃圾收费制度的推动下,很多国家的垃圾分类收集已发展为成熟的全民行为。

  我国城市生活垃圾处理收费现状

  我国实行垃圾处理收费是从90年代开始的,从1991年开始提出要对垃圾处置实行服务收费,1993年规定生活垃圾管理费用要逐步扩展至居民,2002年国家发展计划委员会、财政部、建设部、国家环保总局等四部委联合下发了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度,促进垃圾处理产业化的通知》,明确指出要实行城市生活垃圾收费、促进垃圾产业化发展。从此我国各城市相继开始收取垃圾处理费,据不完全统计,我国600多个城市中,有300多个城市在一定程度上实行了城市生活垃圾处理收费制度。各省、直辖市根据自身的具体情况和实际需要,陆续颁布了一些与垃圾收费相关的地方性法规,进行了很多探索。例如《海南省城镇生活垃圾处理费征收使用管理办法》、《上海市单位生活垃圾处理费征收管理暂行办法》、《广东省城市生活垃圾处理收费管理办法》等。但我国目前还没有一部统一规定垃圾处理收费的法律法规,收费制度仍处于起步阶段,还存在种种不完善之处。

  生活垃圾收费标准主要分为定额收费和定量收费两种。定额收费是指以住户(或个人)为收费单位,按统一的费率每年或每月征收垃圾处理费用,是最简便最普遍的一种垃圾收费方式。定量收费是指以每户(每人)产生垃圾数量的多少征收垃圾处理费用,依据处理单位(重量、体积或两者兼顾)生活垃圾所需的费用作为收费标准的收费方法。目前,我国生活垃圾处理的收费方式主要采取定额收费,以户为征收单位,按固定统一的费率每年或每月收取垃圾处理费用。据相关统计分析,2009 年我国有将近60%的城市开始征收或已经实行了生活垃圾处理收费政策,其中99%的城市是采用定额收费制度的。如北京市生活垃圾定额收费标准为本市居民每户每月 3 元,持暂住证的外地来京人员,每人每月 2 元;江苏省生活垃圾定额收费标准为居民家庭每户每月 4~6元,行政机关及一般企事业单位每人每月 2~4 元,农贸市场、食品加工、超市每吨20~30 元;辽宁省以各个城市规定的定额收费为特色,丹东市较早每户每月2元,抚顺市每户每月4元,铁岭市每户每月3元。

  定额收费模式虽然被大部分城市采用,但在推广过程中暴露出了一系列问题:

  1)这种方式虽然提供了一定的资金保障,但由于居民的垃圾排放量与其经济利益没有直接的关系,缺乏足够的经济激励进行垃圾减排,从而无法提高家庭垃圾减量化和回收利用的积极性。

  2)从源头方面,定额收费模式难以激励厂商生产废弃后处理回收成本更低的产品。

  3)我国东、中、西各区域城市经济和居民消费水平悬殊,但对于生活垃圾收费标准并未根据城市自身的条件设计,收费机制很不科学。

  相比之下,垃圾定量收费是根据每个居民或每户家庭实际产生的垃圾量来收取。根据对垃圾产生量的计量方式的不同,又可将其分为按袋收费、按桶收费和按重收费等。垃圾按量收费在发达国家中运用较多,在中国较少,目前有上海采用计量收费制,以桶为计量单位,每桶容量240升;各单位每年核定一次生活垃圾处理量基数,一般生活垃圾基数内每桶40元,基数外加价收费,为80元/桶;餐厨垃圾基数内60元/桶,基数外120元/桶;高级场所生活垃圾基数内80元/桶,基数外160元/桶。另外有极少城市如深圳、乌鲁木齐、惠州、中山等采用按用水量收费,根据居民的用水量乘以“水消费系数”确定垃圾处理费,水消费系数可以通过调查研究与统计分析,根据不同地区的经济发展水平和垃圾处理成本,确定不同垃圾产生源(即不同水消费群体)的垃圾排放量与其水消费量之间的折算系数。如中山市采取居民用水消费系数3.49千克/吨水,按167元/吨的垃圾处理成本计,垃圾处理费缴费标准为0.31元/吨水,并依次测算商业0.47元/吨水,工业0.4元/吨水,机关团体0.17元/吨水,印染业0.08元/吨水等。

  这种定量收费的方式取得了较好的收缴效果:2006年中山市垃圾处理费实际收缴率达97%,而收费成本仅1%,解决了垃圾收费过程中的“收缴率低”和“收费成本高”的问题。但是这种将垃圾费摊入水费的方式,表面上虽然体现了按量收费的原则,但由于居民的用水量和垃圾排放量相关性较低,导致其垃圾排放数量与支付的垃圾收运费用关系不大,没有体现垃圾排放者按量付费的原则,无法实现对垃圾减量的激励,也存在收费机制改革的空间和必要性。

  目前,国际通行的垃圾处理费用收取方式可归纳为税收方式、直接收费、附征于公用事业收费系统及购买垃圾袋或标签等四种方式。税收方式是将收取垃圾费的行为依附于一定的税收中,可分为附征于财产税、营业税、人口税等方式;直接收费方式可依垃圾重量或体积来征收垃圾费;附征于公用事业收费系统将垃圾处理费附征于电话、电力、煤气、自来水或有线电视网中。我国征收垃圾处理费用的主要方式是环卫部门直接上门征收、委托居委会和物业公司或委托供水供电等部门代为收缴。另外也有些较发达地区或配套设施完善的社区将垃圾处理费附征于水、电、煤气等公共事业性收费。但从收缴情况看,环卫部门上门征收的收缴率很低,绝大部分城市的收缴低于五成,乌鲁木齐的收缴情况不足三成,北京市的收缴率未超过五成,广州收缴率较高,但也未超过70%。加上垃圾处理费用标准较低,即使按现行的征收标准足额征收,所收缴的垃圾处理费也仅能补偿垃圾处理运营成本的40% 左右,价费机制改革迫在眉睫。

  目前我国城市生活垃圾收费的制约因素

  (1)由于现行收取方式的限制,收取成本较高,而收缴率普遍偏低。

  (2)由于宣传教育力度有限,居民对垃圾处理费的收取认识不足,认为收取了卫生清洁费又收取垃圾处理费是重复收费,导致居民产生抵制情绪,缴费积极性不高。

  (3)由于垃圾处理收费缺乏强有力的强制保障措施,尽管各地城市生活垃圾管理办法中都提及未收缴垃圾处理费会予以三万元以下的罚款,但实际中并没有相关部门真正实施罚款,导致收缴率持续较低。

  (4)采用定额收费方式,难以起到良好垃圾减量效果。定额收费的主要特征是收取固定金额的垃圾处置费,居民的缴费金额与生活垃圾的产生量无关,因此选择定额收费难以达到通过收费实现居民生活垃圾分类减量目标。

  (5)然而,即使尝试计量收费方式,贸然实施随袋收费易给城市管理带来隐患。即使公民素质很高的日本、台北等,在居民生活垃圾随袋收费初期也出现了较多的偷倒等情况;而香港政府则担忧,一旦实施随袋收费,非法弃置废物会成为严重问题,导致政府耗用更多资源。

  (6)生活垃圾处理收费具有行政事业性和经营服务性收费的双重性。经营服务性收费总体来说,不利于垃圾处理多种方式的发展、处理技术的推广和科技含量的提高,同时还面临税收的问题。制约了垃圾处理市场化进程。

  建立完善的生活垃圾处理收费制度意义深远

  开展居民生活垃圾收费的目的不在于增加政府财政收入,而在于通过垃圾收费培养市民污染者付费意识,借助经济手段促进生活垃圾分类减量目标的实现。从国外的实践经验来看,实施生活垃圾处理收费制度,将有助于减少生活垃圾的产生,减少填埋量,推进生活垃圾资源化利用。其深远意义在于培育环境卫生服务市场,引导企业参与提供环境卫生服务,充分发挥市场配置资源的基础作用,拓宽投融资渠道,改善投融资环境,鼓励国内外资金,包括社会资本投入垃圾处理设施的建设和运行,建立符合市场经济要求的制度保障,解决我国各城市普遍存在生活垃圾处理设施不足、处理质量低下所造成的环境污染问题,推进生活垃圾处理产业化发展和资源化利用,建设资源节约型和环境友好型社会。

  普遍推行垃圾分类制度

  近年来,垃圾分类相关方案法规相继出台。2016年,国家发改委、住建部联合发布了《垃圾强制分类制度方案(征求意见稿)》;习近平主席主持召开中央财经领导小组第十四次会议中提出普遍推行垃圾分类制度。今年,普遍推行垃圾分类制度、加强城乡环境综合整治被写入新一年政府工作报告。日前,国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》。方案提出“在2020年底前,在重点城市的城区范围内先行实施生活垃圾强制分类”,明确了现行实施生活垃圾强制分类的实施区域和主体范围,提出强化公共机构和企业的示范带头作用。

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  浙江省宁波市——生活垃圾分类及处理收费的先行者

  浙江省宁波市的垃圾分类工作一直走在全国前列。宁波于2013年4月3日正式出炉了《宁波市生活垃圾分类处理与循环利用工作实施方案》。借助与世界银行合作的良好契机,宁波于2013年7月正式启动世行贷款宁波市城镇生活废弃物收集循环利用示范项目。项目总投资15.26亿元人民币,其中世行贷款8000万美元(约合5.37亿元人民币)。项目内容包括生活废弃物分类投放、分类收运、分选以及垃圾处理设施建设;开展垃圾分类公众教育和宣传动员工作;实施基于成果的绩效激励制度,建设垃圾分类信息系统,制定生活垃圾分类管理法规标准,进行生活垃圾处理收费和相关处理技术研究等。项目目标至2017年底中心城区基本形成分类投放、分类收运、分类处置与循环利用的设施体系,基本形成政府主导、企业运作、全民参与的工作格局,基本形成教育引导、法规约束、绩效激励的管理体系,垃圾分类收集覆盖率达到50%,资源回收利用率达到5%,人均垃圾处置减量率达到15%的总目标。作为世界银行在中国唯一的生活垃圾分类示范项目,宁波生活垃圾分类工作从一开始便承担了更多的社会期许,这不仅是世界银行在亚洲地区的一个尝试,在某种意义上更是在为全国垃圾分类工作规范先行,在完备的顶层设计和资金保障前提下积累可供借鉴的经验。

  截至2016年底,宁波中心城区31个街道584个小区共31.81万户居民家庭参与了垃圾分类,城区垃圾分类覆盖面达75%,提前完成浙江省政府年度目标;累计收运处置厨余垃圾4.3万吨,较2015年增长近3.2倍,回收旧衣物570余吨、大件垃圾9300余吨、有害垃圾30余吨。

  然而,受越来越多的低价值再生资源和工业固体废物进入生活垃圾处理系统,以及农村生活垃圾收集率进一步提高等因素影响,宁波市生活垃圾处理形势仍旧十分严峻。2016年宁波中心城区日均垃圾处理量为4200吨,已经超过全市垃圾处理场3300吨的设计处理能力。2006年投入使用的鄞州生活垃圾填埋场占地560多亩,设计处理能力是800吨/日,但现在1500吨/日的垃圾填埋量,大大缩短了填埋场使用寿命,使用年限由原来的20年缩短为14年,如果垃圾量持续增加,使用年限将继续缩短。超负荷运行的垃圾填埋场,不仅缩短其运行周期,更重要的是多余的垃圾渗滤液可能无法得到有效处理,使污染扩大化。

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  2017年,宁波将推动政府购买的社会和“高校+”校园垃圾分类推广服务模式,通过发挥社会和校园的力量,有效提升小区垃圾分类的实效。对于2017年垃圾分类工作,宁波提出,城区垃圾分类收集覆盖面要达到80%,居民小区生活垃圾分类收集覆盖率要达到70%,机关事业单位、国有企业及学校生活垃圾分类收集覆盖也将达到90%。

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  E20环境平台将作为独家咨询单位参与世行贷款宁波市城镇生活废弃物收集循环利用示范项目的子项目之一:宁波市生活垃圾处理收费机制的研究及制定项目中。E20研究院组建了由E20专家型研究团队与国内外固废处理著名专家组成的项目团队,同时E20研究院将借助强大的“专家库”、利用所属政策研究及行业研究两大中心对国内政策及行业的深入了解、借助固废市政领域会员企业第一手的行业数据等优势助力宁波市生活垃圾处理收费机制的制定,推动宁波市生活垃圾分类的制度化。

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