全文|《中国生活垃圾处理行业发展报告:面向新时代的机遇与挑战》

来源:中国城建院  作者:    阅读次数:493  发布时间:2017-11-03

  2017年10月28日,中国城市建设研究院有限公司第十二届“城市与发展”论坛在西安召开,会议主题为城市双修与绿色生态”。在论坛现场,中国城市环境卫生协会肖家保理事长、中国城市建设研究院有限公司王敬民董事长联合发布了2017年《中国生活垃圾处理行业发展报告:面向新时代的机遇与挑战》。据《发展报告》,刚刚结束的十九大宣布我国已进入“新时代”,我国垃圾处理同时也进入了新时代,垃圾处理行业在近些年取得辉煌成绩,城镇无害化处理水平大幅提升,环卫行业迎来有史以来最大的机遇期,但同时也面临着更多的新挑战。面对种种机遇和挑战,我们必须顺势而为,以环境友好为核心,以改善人居环境为目标,思考公益性和盈利性之间的关系,拥抱“互联网+”等新技术,打造更加开放和透明的行业生态,运用大数据等技术改变传统人力为主的行业发展模式。

  前言2017年10月18日,中国共产党第十九次全国代表大会在北京胜利召开,习近平总书记向大会作了报告,明确指出十八大以来的五年,是党和国家发展进程中极不平凡的五年,取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就。五年来的成就是全方位的、开创性的,五年来的变革是深层次的、根本性的,对党和国家事业发展具有重大而深远的影响。

  经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。这个新时代是决胜全面建成小康社会、进而全面建设社会主义现代化强国的时代。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变。我国发展仍处于重要战略机遇期,前景十分光明,挑战也十分严峻。我们仍要登高望远、居安思危,勇于变革、勇于创新。

  过去五年,我国生态文明建设成效显著。大力度推进生态文明建设,生态环境治理明显加强,环境状况得到改善。我国城乡环境面貌也得到大幅改善,城乡一体化收运体系逐步完善,城乡生活垃圾处理设施建设加快,无害化处理水平稳步提高,生活垃圾分类理念深入人心,城乡环境卫生条件改善、获得感明显增强。

  同时,我们也必须清醒看到,我国的生活垃圾处理行业也面临不少困难和挑战。主要是:城乡生活垃圾处理发展不平衡,特别是农村生活垃圾治理任重道远;垃圾收运处理体系建设质量和效益仍有待提高;垃圾处理设施建设仍面临选址难、邻避效应等不少难题;垃圾填埋渗滤液浓缩液处理、焚烧飞灰处理、有机垃圾处理、家庭有害垃圾处理等方面仍有技术瓶颈亟待突破;垃圾分类制度需要进一步推进和落实等。这些问题,仍须着力加以解决。

  所以,我们要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,尊重自然、顺应自然、保护自然,敢于面对曲折,勇于修正错误,着力解决生活垃圾造成的突出环境问题。加强生活垃圾分类制度建设,加强固体废弃物和垃圾处置。面对种种机遇和挑战,我们必须顺势而为,以环境友好为核心,以改善人居环境为目标,思考公益性和盈利性之间的关系,拥抱“互联网+”等新技术,打造更加开放和透明的行业生态,运用大数据等技术改变传统人力为主的行业发展模式,通过机械化智慧化提升行业现代化水平。

  在提高行业运行水平的同时,提高从业人员薪酬水平,创造一个“有尊严、有尊重”的行业。在新时代,我们应发挥“宁愿一人脏,换来万家洁”的优良革命传统,不忘初心、牢记使命,共创城乡环境的美好未来。

  导论

  过去十年生活垃圾处理行业伴随着生态文明建设成为改善生态环境的核心力量之一,垃圾处理投资从“十五”的198.2亿元提高到“十三五”的2518.4亿元,但增长态势明显放缓,“十三五”的预计投资规模比“十二五”少了118亿元,当然,这和投融资模式向PPP转变以及“十二五”投资完成率仅为39.4%等因素有关,但仍应引起行业内的关注。

  进入“十三五”时期以来,中国生活垃圾处理行业延续了自“十二五”以来的快速发展态势,行业年固定资产投资额维持在400-500亿元之间,垃圾分类、农村环境整治等新的行业热点不断涌现。但来自生态环保的压力也在逐渐增加,生活垃圾处理处置成为2016年度环境保护执法检查的“六大突出环境问题”之一,企业不得不增加环保设施投入来应对更加严格的政策和执法环境。

  生活垃圾处理行业利好频出,“十三五”规划以及多项政策的发布,为行业新的五年奠定了稳固的基石,加速形成了政府和社会共同推动行业发展的良好氛围。据统计,2016年底财政部PPP入库项目中共有垃圾处理项目404个,预计未来五年,行业将更全面的拥抱PPP模式,PPP业务将从目前的各类垃圾处理处置设施向公共厕所、道路清扫保洁、垃圾收运等全面铺开。

  1.1新的机遇

  目前,“绿水青山就是金山银山”的理念走向世界,行业的发展逐渐从硬件提升向软件提升转变,垃圾分类在两网协同的背景下有望实现破题,住建部分别选出了46个城市(区)和100个县作为城市和农村生活垃圾分类示范,源头减量理念也开始形成社会共识;垃圾处理从重无害化处理率向“3R”并重转变,可喜的是,中国在城镇生活垃圾无害化处理率提高到94%的同时,生活垃圾焚烧占比也提高到了30%,处理技术结构进一步优化;环境卫生管理从单一向合作转变,发改委、环保部与住建部的合作日益紧密和成熟,商务部、财政部、水利部、农业部等也逐渐加强了与住建部的合作和沟通。

  这是一个最好的时代,我们有“供给侧改革”和“结构性改革”对于环境改善的持续利好,但相比欧美等发达国家,中国的环境卫生建设和运行资金投入仍显不足,环境卫生从业人员薪酬过低,行业发展潜力仍然巨大。

  环境政策和公众意识也在冲击着生活垃圾处理行业。生活垃圾处理行业做为公益性行业对于政策和财政资金的敏感度较高,中国经济的增长和环保政策趋紧都将推动行业发展,并驱动行业在更广泛的领域迎来新的机会,但同时公众对于环境质量的要求越来越高以及环保标准更加严格也将为行业带来挑战。

  1.2新的挑战

  传统垃圾处理领域面临新的问题——包括生活垃圾的外延扩展到生活源废品领域、政府主导的投融资模式将被社会资本所取代等等。资本市场的野蛮入侵对行业的影响也不容忽视,他们拥有大量资本和社会资源,对生活垃处理行业可能带来的获利预期关注度很高,并且已经开始通过资本手段强势进入垃圾焚烧等细分领域的市场。趋紧的环保要求和更加严格的环境执法是另一个挑战,特别是在行业总体资金投入不足和市场竞争加剧的情况下,政府如何通过监管守住公益性和环保达标这两条底线仍是一个行业发展重要问题。

  同时,环境政策和公众意识也从正面促进着行业的发展,首先是对生活垃圾处理行业关注度的提高,从“十三五”规划到习近平总书记在中央会议的批示,环境卫生和垃圾处理等关键词在包括新闻联播在内的媒体中频繁曝光,直接促使政府和社会资本加大生活垃圾处理行业的资金投入力度;其次是行业整体技术水平的提升,标准提高和环保督查形成的压力迫使生活垃圾处理领域技术快速发展,更优化的工艺和技术提高了生活垃圾处理行业在全球的整体竞争力;最后是带来行业的突破,在质疑和解惑过程中,公众逐渐在源头减量、垃圾分类、垃圾焚烧等方面形成了正确的意识,行业也在这种频繁的互动中拓宽了服务的领域,在空间上从城市和县城拓展到农村,在对象上从生活垃圾拓展到生活源废弃物,在产业链上从生活垃圾的处理拓展到渗滤液浓缩液、焚烧飞灰等的处置。

  当然,行业的变革从未停止,数字化时代的新特征改变着所有的传统行业,我们也不会例外。全球的环境卫生管理已经向固废综合管理进化,我们不能落后;机械替代人力,大数据辅助决策,互联网+环卫提升效率……这些都是我们变革的重点,但是,“不忘初心,方得始终”,公益性和改善环境才是我们的核心,以此为本做出的改变才能获得真正的成功,否则大自然和公众将为行业做出评价。行业发展状况十三五以来,我国生活垃圾处理行业快速发展的趋势不变,政府管理范围扩大,企业盈利模式成熟,社会资本大量涌入。但政策密集出台后,将为行业带来短期的变化和长期更深远的变革,通过分析,虽然行业发展的核心指标无害化处理率增速降低,但垃圾产生量的不断增长仍将推动行业持续发展。细分领域所占比重发生变化,即使生活垃圾处理行业市场规模继续扩大,跑马圈地的增长方式也无法应对政府和公众日益提高的环境诉求。

  2.1新政策

  2.1.1国家政策

  2016年2月6日,中共中央国务院印发《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》;2016年3月17日,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。

  2.1.2部委政策

  2016年8月23日,住建部印发《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》;

  2016年9月22日,住建部、发改委、财政部、国土部、中国人民银行发布《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》(建城[2016]208号);

  2016年10月22日,住建部、发改委、国土部、环保部发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》(建城[2016]227号);

  2016年12月31日,发改委、住建部印发《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》;

  2017年3月18日,国务院办公厅转发发改委、住建部《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发[2017]26号);

  2017年4月20日,环保部发布《关于生活垃圾焚烧厂安装污染物排放自动监控设备和联网有关事项的通知》(环办环监[2017]33号);

  2017年5月3日,住建部发布《住房城乡建设部办公厅关于开展生活垃圾焚烧处理设施集中整治工作的通知》(建办城[2017]34号);

  2.1.3相关政策

  2017年5月5日,环保部、住建部发布《关于推进环保设施和城市污水垃圾处理设施向公众开放的指导意见》(环宣教[2017]62号);

  2017年5月8日,住建部、环保部发布《关于规范城市生活垃圾跨界清运处理的通知》(建城[2017]108号);

  2017年7月1日,财政部、住建部、农业部、环保部发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号)。

  2016年5月5日,商务部、发改委、工信部、环保部、住建部、供销合作总社发布《关于推进再生资源回收行业转型升级的意见》;

  2016年12月10日,发改委发布《可再生能源发展“十三五”规划》;

  2017年4月21日,发改委、科技部、工信部、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、商务部、国资委、税务总局、统计局、林业局发布《循环发展引领行动》;

  2017年7月18日,国务院办公厅发布《国务院办公厅关于印发禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案的通知》(国办发[2017]70号)。

  2.2垃圾分类

  2016年12月21日,习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上提出普遍推行垃圾分类制度,2017年3月18日,《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发[2017]26号)发布。提出“到2020年底,基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系,形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式,在实施生活垃圾强制分类的城市,生活垃圾回收利用率达到35%以上。加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统,形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度,努力提高垃圾分类制度覆盖范围。”通过近20年的实践,中国垃圾分类在经验和教训中逐渐破题,新的垃圾分制度主要包括3大特征:改变以“垃圾分类收集”为主配套建设,建立投放、收运、处理全过程的分类配套建设;改变以居民投放后的生活垃圾为垃圾分类目标,建立与再生资源利用相协调的回收体系,将生活源的再生资源纳入垃圾分类体系;改变直接复制欧美发达国家的分类模式,建立以干湿分类为核心符合中国国情的分类模式。

  目前,省会城市、计划单列市和住建部等确定的第一批生活垃圾分类示范城市46个将率先开展生活垃圾强制分类,这些城市的党政机关,学校、科研、文化、出版、广播电视等事业单位,协会、学会、联合会等社团组织,车站、机场、码头、体育场馆、演出场馆等公共场所管理单位及宾馆、饭店、购物中心、超市、农贸市场、商铺、商用写字楼等企业负责对其产生的生活垃圾进行“强制”分类;同时2017年6月6日,住房城乡建设部办公厅发布《关于开展第一批农村生活垃圾分类和资源化利用示范工作的通知》,确定全国100个县(市、区)开展第一批农村生活垃圾分类和资源化利用示范工作,开展示范的县(市、区)要在2017年确定符合本地实际的农村生活垃圾分类方法,并在半数以上乡镇进行全镇试点,两年内实现农村生活垃圾分类覆盖所有乡镇和80%以上的行政村,并在经费筹集、日常管理、宣传教育等方面建立长效机制。

  2.2.1再生资源

  2016年12月,住建部编制的《城市生活源再生资源回收量研究报告》,2015年中国再生资源总量23395万吨,城市再生资源回收量约为1.6亿吨,城市生活源再生资源回收总量约为0.7亿吨,将城市生活源再生资源和城市生活垃圾清运量合并统计后,城市生活源再生资源回收利用率约为27.8%,生活源再生资源回收利用水平与欧美发达国家相当,2015年,欧盟国家生活垃圾再生资源回收利用率28.7%,但由于国情不同,中国生活源再生资源目前仍未纳入官方统计数据,仅仅统计生活垃圾清运量中的可回收物比例很低。同时,在对回收利用率的统计和对比中,我们应明确其他国家和地区的统计口径不同,例如欧洲大部分国家将有机垃圾单独处理纳入生活垃圾回收利用率统计、台湾省生活垃圾产生量仅统计居民家庭投放垃圾,而回收利用率将商业和产业废弃物也纳入统计。

  2.2.2城乡垃圾分类

  城市生活垃圾和农村生活垃圾在产生特点和管理方面具有较大的区别,因此开展生活垃圾分类,应在模式、目的、实施等方面对城市和农村进行差异化设计,确保垃圾分类的效果。相比城市生活垃圾分类“有效改善城乡环境,促进资源回收利用”的目的,农村生活垃圾分类具有“降低收运处理成本,提高无害化处理率”的更务实目的。不同的目的带来不同的分类模式和设施方式,城市生活垃圾可采用“大分流细分类”的模式在“干湿分类”的基础上通过4分法,同时对有害垃圾、易腐垃圾、可回收物、和其他垃圾进行分类;农村生活垃圾考虑到农村居民对垃圾分类的接受程度和可持续性,可采用“废品、可降解有机垃圾、建筑灰土类无机垃圾、有毒有害垃圾、其他垃圾”的5分法,分步骤实施,而非同时实施。根据农村特点,可优先对产生量大,环境影响小的灰土类无机垃圾或可降解有机垃圾进行分类,待分类效果达到后再增加下一种分类类别。

  (1)城市垃圾分类城市生活垃圾分类模式根据《生活垃圾分类制度实施方案》(国办发[2017]26号)的指导,具有以下特点:(一)有害垃圾单独投放;(二)其他生活垃圾分类投放;(三)“干湿分类”、“日产日清”、“干垃圾”深入分类、“减少固定垃圾桶”。目前大部分开展生活垃圾分类的城市都遵循干湿分类的原则,对干垃圾进行细化分类。目前国内46个垃圾分类示范城市都在2016-2017年制定了垃圾分类方案,主要有海口等“以环卫部门为主开展垃圾分类”和深圳等“政府和社会双轨制开展垃圾分类”等2种模式。

  2016年3月22日,海口市环卫局发布《生活垃圾分类减量工作方案》,按照干垃圾、湿垃圾两大类进行分类,干垃圾由环卫分拣员进行二次分类,可回收物由环卫服务企业自行处置或直接进入再生资源回收系统,不可回收垃圾进行焚烧发电方式处理。餐厨垃圾等湿垃圾运往餐厨垃圾处理厂集中处理。

  2017年6月3日,深圳市城管局发布《深圳家庭生活垃圾分类投放指引》,将采用专业化分类和社会化分类相结合的“双轨”战略,运用“大分流细分类”的推进策略,全面构建“源头充分减量、前端分流分类、中段干湿分离、末端综合利用”的生活垃圾分类“深圳模式”。住宅区分类投放设施分为大件垃圾、年花年桔投放点,废旧织物投放点,玻金塑纸、有害垃圾投放点,其他垃圾投放点。

  金华市农村生活垃圾分类和资源化利用经验的通知》(建村函[2016]297号),推广金华市农村垃圾分类和资源化利用经验,金华市采用“两次四分”的分类方法,与再生资源体系衔接将分类的可回收物直接进入再生资源系统,对可降解有机垃圾采用堆肥等技术在镇内就地处理,降低了垃圾收运处理的成本。

  2016年12月,住建部组织对山西省灵石县进行调研,灵石县采用分步骤实施的方式开展垃圾分类,现行采用2分法,将垃圾分为灰土类无机垃圾和其他垃圾2类,便于村民接受和实施,灰土分出后直接就地处理,通过数月的实施,降低了30%以上的生活垃圾集中清运量和收运处理成本。计划在2分法分类准确率达标后再增加可降解有机垃圾分类。2.3垃圾清运和处理2016年,中国城区和县城人口6.31亿,约占全国总人口的45.7%。城市和县城生活垃圾清运量达到2.7亿吨,较2015年增加5%,其中城市生活垃圾清运量2.0亿吨,县城生活垃圾清运量0.7亿吨,生活垃圾清运量仍在逐年增加,意味着生活垃圾处理行业体量仍在增长。

  同时城市和县城无害化处理率达到94%,比2006年提高了54%,十年间的复合增长率达到9.1%,远高于同期城市化率2.7%的复合增长率,但低于同期GDP的复合增长率,说明中国生活垃圾处理行业仍处于高速发展阶段。特别是县城无害处理率由2006年的7%提高到2016年的85%,说明生活垃圾处理行业发展特别是环卫设施建设的重心逐渐有城市向县城以及农村地区转移。

  2016年,中国市县数量2209个,共有垃圾处理设施2213座,其中城市数量652个,建有焚烧厂249座、卫生填埋场657座、其他处理设施34座;县城1557个,建有焚烧厂50座、卫生填埋场1183座、其他处理设施40座。中国目前有30个城市和201个县城无生活垃圾处理设施,主要集中在中西部经济不发达地区。

  从处理技术上分析,卫生填埋和焚烧仍然是中国生活垃圾无害化处理的主要方式,分别占62%和30%,特别是焚烧近年来增长迅速,是2006年的4倍以上,焚烧占比的提升缓解了中国环卫设施选址难的困境,但同时也带来了以反焚烧为核心的“邻避效应”。其它处理技术仅占垃圾清运量的2%,但其中处理技术呈现多元化的特点,包括热解、气化、水泥窑协同、好氧堆肥、厌氧发酵、湿解等多种方式。虽然这些技术仍未成熟,在工程实践中存在较多问题,但这些项目有助于中国生活垃圾处理技术的创新和探索。目前,中国仍有6%的城市和县城生活垃圾未进行无害化处理,无害化处理能力仍存在4.5-5万吨/日的缺口。

  2.4垃圾焚烧

  垃圾焚烧在中国的发展潜力巨大,城市焚烧厂数量由2006年的69座增长到2016年的249座,焚烧处理能力和处理量分别由2006年的4万吨/日和3.1万吨/日增长到2016年的25.6万吨/日和20.2万吨/日。城市焚烧厂负荷率维持在80%左右,整体保持在一个合理的水平。2006-2016年中国城市生活垃圾焚烧处理情况图县城焚烧厂数量由2007年的2座增长到2016年的50座,焚烧处理能力和处理量分别由2007年的0.01万吨/日和0.03万吨/日增长到2016年的2.2万吨/日和1.6万吨/日,县城焚烧厂负荷率仅有70%,负荷率较低,说明县城焚烧厂设计能力偏大,存在一定程度的能力闲置。

  2.4.1焚烧规模效应

  2016年,中国城市焚烧厂平均处理能力达到1028吨/日,县城焚烧厂平均处理能力达到447吨/日。从经济性和可持续性的角度考虑,垃圾焚烧需通过发电或供热、供冷实现能源生产和销售以降低成本,否则仅靠政府补贴将非常昂贵,一般能源销售收益可以覆盖焚烧厂运行成本的50-100%。2016年12月31日发布的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中明确“不鼓励建设处理规模小于300吨/日的焚烧处理设施”,这也是从规模效应的角度对焚烧厂建设规模进行限制,低于300吨/日的焚烧厂难以实现焚烧发电利用,并且烟气、渗滤液和飞灰等二次污染物处理成本将增加,建成后如果运行全部依靠政府补贴,补贴费可能高于200元目前,中国应用较多的生活垃圾焚烧技术主要有炉排炉和流化床两种。2016年,中国共有焚烧厂299座,总处理规模28万吨/日,总装机容量5234MW,其中采用炉排炉技术的焚烧厂241座,处理规模22万吨/日,装机容量3926MW;采用流化床技术的焚烧厂58座,处理规模6万吨/日,装机容量308MW。对比2010年,焚烧技术的占比发生重大变化,2010年时流化床在数量、规模和装机上占比略高,到2016年,炉排炉的数量、规模和装机分别从48%、46%和37%提高到81%、79%和75%。/吨,考验财政承受力;另一方面,小于300吨/日的焚烧厂往往位于县城或小城市,经济水平较低的同时垃圾热值也较低,进一步影响垃圾焚烧的经济性,因此对于低于300吨/日的焚烧厂建设需慎重论证。

  根据欧美发达国家和中国部分新建焚烧厂的经验,实现热电联产可大幅提高焚烧厂能源效率,降低政府补贴费用,但中国焚烧厂往往远离城区和热用户,难以实现供冷和供热的商业应用,未来焚烧厂建设特别是低于300吨/日的焚烧厂应统筹考虑结合工业热用户等进行布局和规划,可降低焚烧成本,进一步实现垃圾的能源化。

  2.4.2焚烧处理技术

  目前,中国应用较多的生活垃圾焚烧技术主要有炉排炉和流化床两种。2016年,中国共有焚烧厂299座,总处理规模28万吨/日,总装机容量5234MW,其中采用炉排炉技术的焚烧厂241座,处理规模22万吨/日,装机容量3926MW;采用流化床技术的焚烧厂58座,处理规模6万吨/日,装机容量1308MW。对比2010年,焚烧技术的占比发生重大变化,2010年时流化床在数量、规模和装机上占比略高,到2016年,炉排炉的数量、规模和装机分别从48%、46%和37%提高到81%、79%和75%。

  形成炉排炉和流化床的技术占比变化的主要原因有三点:

  第一是政策原因,2012年《关于完善垃圾焚烧发电价格政策的通知》一方面保障了垃圾发电的良性发展,另一方面280度/吨的发电限制了流化床掺煤的收益,降低了流化床政府补贴费低的优势;2014年《生活垃圾焚烧污染控制标准》对焚烧厂污染物排放提出了更严格的要求,流化床由于技术特点需要投入更多环保措施才能达标,进一步降低了流化床建设投资和补贴费低的优势。

  第二是技术原因,流化床技术的特点导致流化床存在工作环境差、锅炉故障率高、运行管理难度大、厂用电率高、节能效果低等问题,CO等指标达标难度较大,飞灰产量大也带来更大的环境风险。

  第三是外部原因,流化床技术基于流化特点需掺煤燃烧,流化床焚烧厂的运行成本与燃煤价格紧密相关,近年来中国煤价波动较大,煤炭行业也在进行改革,对流化床焚烧厂的稳定运行造成了影响。

  从2016年垃圾焚烧厂的建设情况来看,未来炉排炉的占比将进一步扩大,目前包括河南许昌,浙江镇海,山东德州,河北承德、唐山、石家庄等焚烧厂已经实施或计划实施用层燃型焚烧锅炉替换流化型焚烧锅炉,其中石家庄、镇海厂已经改造完成,山东德州主体设备基本建成。

  2.4.3清洁焚烧

  中国的垃圾焚烧经过近20年的发展,从技术到设备都已达到国际先进水平,但运行水平与欧美发达国家仍有较大差距,同时也造成公众对于垃圾焚烧的一些误解,2016年浙江海盐、湖北潜江、海南万宁、江西赣州、湖南南县等地再次因焚烧厂建设发生“邻避事件”。2016年11月5日,住房和城乡建设部、国家发展改革委、国土资源部和环境保护部联合发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》建城[2016]227号,提出“变邻避为邻利型服务设施,到2017年底,建立符合中国国情的生活垃圾清洁焚烧标准和评价体系。到2020年底,全国设市城市垃圾焚烧处理能力占总处理能力50%以上,全部达到清洁焚烧标准。”2016年12月《生活垃圾清洁焚烧指南(RISN-TG022-2016)》出版,第一次从清洁生产的角度建立垃圾焚烧全过程体系,从工艺装备、污染控制、资源消耗、综合利用和可靠性、管理等5个方面进行规范,在可操作的同时,兼顾环保性和经济性,促进中国垃圾焚烧运行水平与国际接轨。

  2.5卫生填埋

  卫生填埋是中国生活垃圾处理的基础,在处理技术中占比最大,城市卫生填埋场数量由2006年的324座增长到2016年的657座,卫生填埋处理能力和处理量分别由2006年的20.7万吨/日和17.6万吨/日增长到2016年的35.0万吨/日和32.5万吨/日;县城卫生填埋场数量由2007年的131座增长到2016年的1183座,卫生填埋能力和处理量分别由2007年的1.8万吨/日和1.2万吨/日增找到2016年的16.1万吨/日和13.5万吨/日。

  可以看出,虽然生活垃圾卫生填埋场的数量和规模都在增长,但增长率较低,2006-2016年十年间处理能力的复合增长率仅有5.4%,远低于无害化处理率9.1%的复合增长率。城市和县城卫生填埋场的单场平均规模也各有特点:城市卫生填埋场的平均规模逐渐减小,从2006年的638吨/日˙座降低到2016年的533吨/日˙座,说明城市特别是大中城市的处理方式正由卫生填埋为主向焚烧发电为主转变,卫生填埋的占比正在降低,填埋场处理的对象从生活垃圾向焚烧残渣转变;县城卫生填埋场的规模稳定在130-160吨/日˙座,说明中国县城垃圾卫生填埋场大部分未实现城乡一体化集中处理,处理范围以县城建成区为主,未来县城卫生填埋场在城乡统筹的趋势下将面临快速饱和的冲击。

  继2015年《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》后,2016年住建部发布《生活垃圾卫生填埋场运行监管标准》(CJJ/T213-2016),第一次通过标准对生活垃圾卫生填埋场运行监管进行规范,这表明了中国对生活垃圾处理行业运行规范化要求的提高和环卫作业运行监管标准化的趋势。

  2.5.1卫生填埋寿命

  卫生填埋场做为生活垃圾处置的最终手段,是生活垃圾无害化处理的基础。《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》中明确“卫生填埋剩余库容宜满足该地区10年以上的垃圾焚烧残渣及生活垃圾填埋处理要求。不鼓励建设库容小于50万立方米的填埋设施。”这是政策层面第一次对剩余库容进行规定,目的是为了保障填埋场使用寿命可以满足区域内长期需求,未来在生活垃圾卫生填埋场规划和设计中,应统筹考虑城乡生活垃圾产生量和增长趋势,充分考虑余量,并在条件允许的条件下尽量设计更长的使用年限。中国城市化仍处于快速增长阶段,卫生填埋场用地紧张,延长卫生填埋场的使用寿命是目前亟待解决的重要问题。一方面从生活垃圾流向改变上入手,通过垃圾分类引导更多可回收物进入回收设施,通过增加焚烧规模降低原生生活垃圾直接卫生填;另一方面从卫生填埋技术提升上入手,通过研究开发生物反应器填埋技术、MBT预处理技术等减少生活垃圾稳定化时间,降低最终填埋量。

  2.5.2封场和非正规治理

    中国第一座水平防渗现代卫生填埋场是建于90年代的深圳下坪填埋场,经过30余年的发展,目前大量卫生填埋场都面临封场,同时随着城市的扩张和城乡一体化推进,大量非正规堆放点需要进行治理。2016年,中国发布了《生活垃圾卫生填埋场封场技术规范》(GB51220-2017),对2007年发布的封场标准进行了修订,并从行业标准提升为国标,进一步对卫生填埋场封场进行约束。《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》提出“十三五”期间,预计实施存量治理项目803个,2017年1月住房城乡建设部、环保部、农业部、水利部等共同印发《关于做好非正规垃圾堆放点排查工作的通知》(建办村[2017]2号)通过初步的排查,中国农村共有非正规垃圾堆放点近3万个,主要为生活垃圾和建筑垃圾非正规堆放点。

  可以看出通过“十二五”的治理之后,不达标的填埋场和城市非正规生活垃圾堆放点治理取得较大进展,“十三五”中国对封场和非正规治理的投入持续加大,未来五年,城市和县城的存量治理将以卫生填埋场封场为主,非正规堆放点治理将从城市和县城向农村延伸。

  5.3渗滤液和填埋气体

  中国卫生填埋场渗滤液处理目前主要采用“生化+膜处理”工艺。渗滤液处理过程中的浓缩液处理逐渐成为生活垃圾无害化处理的新问题,目前普遍采用的技术在处理渗滤液的同时产生20%左右的浓缩液,污染物浓度高比渗滤液更难以处理,大部分卫生填埋场将浓缩液回灌到填埋场,不利于填埋场运行,目前浓缩液的处理技术主要包括高级氧化、蒸发等技术,但普遍存在处理成本过高,工程应用效果不稳定等问题,未来应开展渗滤液纳入城市污水处理系统协同处理的研究。

  中国卫生填埋场填埋气体处理主要包括集中收集火炬燃烧、集中收集发电、集中收集制天然气等3种技术,大型填埋场通过发电或制天然气收集利用具有较好的经济效益并可实现碳减排。

  2.5.3渗滤液和填埋气体

  2007年,北京安定填埋场填埋气体利用项目成为中国第一个生活垃圾填埋气体利用CDM项目。到2009年4月,中国垃圾填埋气体CDM项目36个,占全国CDM项目总数的1.8%,减排量占全国CDM减排总量的1.4%;到2017年8月,中国垃圾填埋气体CDM项目40个,占全国CDM项目总数的2.5%,减排量占全国CDM减排总量的1.1%,可以看出填埋气体利用项目仍在增加,单个项目规模在减小,填埋气体利用开发已从超大型填埋场向大中型填埋场延伸,但同时填埋气体CDM项目总数较少,主要是因为国际CDM项目周期长和程序繁琐,同时国际碳交易市场价格波动较大,导致国内填埋场对于CDM项目兴趣不足,国内已在部分城市进行碳交易试点,应尽快扩大国内填埋气体利用碳交易市场。

  2.6其他处理技术

  我国对生活垃圾处理新技术的应用,一方面要勇于尝试、勇于创新,敢于面对曲折;另一方面应坚持实事求是、坚持求真务实,勇于修正错误。

  2016年12月8日,环保部发布《水泥窑协同处置固体废物污染防治技术政策》,针对生活垃圾协同处置,规定水泥窑单线设计熟料生产规模应大于3000吨/日、原生垃圾不可直接入窑、严控制入窑废物氯元素含量。但水泥窑协同处置项目经过近10年的工程实践,实际运行效果和经济性仍存在问题,特别是尾气处理,对水泥品质的影响、厂区环境等方面。

  2016年全国仅有1座新建水泥窑协同处置生活垃圾项目:贵州清镇市处理对象为生活垃圾和污泥,生活垃圾处理规模300吨/日、污泥处理规模50吨/日,投资8250万元,生活垃圾处理补贴费142元/吨。总的来看,部分地区可结合现有水泥窑协同处理项目,进一步开展稳定性、成熟性、可靠性研究和实践。考虑到我国生活垃圾成分的特点,按目前的发展状况,在今后一段较长时间内,水泥窑协同处置生活垃圾仍然难以成为生活垃圾处理主流技术。

  2.6.2热解气化

  中国热解气化设施具有较多中国特色,大部分的“热解气化”技术实质上仍为热处理技术,通过一次燃烧室的缺氧气化和二次燃烧室的可燃气燃烧进行垃圾处理。

  2016年中国垃圾热解项目较多,全年共有29个项目,主要是受国家大力推进农村垃圾治理的政策影响,目前中国生活垃圾热解气化项目在农村地区使用较多,整体处理规模较小,多为2-10吨/日的小型设备,设备单位投资差异巨大,已建项目投资单价在20-200万元/吨。目前,生活垃圾热解气化缺乏明确的政策指引和标准规范,热解气化项目的建设模式多为政府设备采购后自行运行。由于农村垃圾的规模小、生活垃圾成分变化特别大、热值也波动很大。就目前从实际运行项目的反映来看,小规模热解气化炉,普遍存在建设水平偏低、技术工艺不成熟、设备易腐蚀、故障率偏高、烟气难以持续稳定达标等问题。我国西南山区一些省份已经有所尝试,运行效果普遍不好。

  尽管热解气化技术在机理上有先进之处,但是由于对处理原料较为挑剔,不适合于混合程度高的物料。未来在中国农村垃圾处理实践中,应非常审慎的考虑其应用,以及可能带来的环境风险。

  2.7其他数据

  2.7.1粪便2016年,中国城市和县城粪便清运量1719万吨,其中城市粪便清运量1299万吨,县城粪便清运量420万吨;中国城市和县城粪便处理量816.45万吨,其中城市粪便处理量647.06万吨,县城粪便处理量169.39万吨;中国城市和县城粪便处理率47.5%,其中城市50%,县城40%。

  粪便清运量和处理量都在逐年降低。粪便清运量逐年降低,主要是因为中国城市建设过程中,粪便管道化排放比例升高,传统的化粪池收集方式正在发生改变,部分城市鼓励取消化粪池,全国化粪池数量降低,粪便通过污水管网进入污水处理系统,单独清运量减少。粪便处理率降低的原因也是如此,大部分城市集中清运的粪便进入污水处理厂协同处置,未对粪便进行单独处置,同时,仍有部分城市将粪便排入卫生填埋场等生活垃圾处理设施。预计未来中国粪便清运量和处理量将进一步降低。

  2.7.2公共厕所

  2016年,中国城市和县城公厕数量173400座,其中城市129818座,县城43582座;城市每万人拥有公厕2.72座,县城每万人拥有公厕2.82座。中国公厕数量较多,但公厕数量增长缓慢,万人拥有公厕数有下滑趋势。

  公厕建设在中国面临较大的困境,一方面公厕做为环卫公共设施与人居环境和生活质量关系密切,一方面公厕存在气味和心理上的影响,这就产生了需求和邻避的矛盾;同时由于公厕建设可能对周边土地商业价值产生影响,导致城市内公厕建设难度越来越大,特别是老旧公厕拆除后复建往往会收到当地居民反对和政府积极性不高的双重阻力,导致公厕增长缓慢,万人公厕数逐年下降。近年来,各地通过公厕和商业的结合、环卫综合体建设等模式创新,也在探索公厕建设矛盾的解决之道。

  2.7.3环卫车辆

  2016年,中国城市和县城环卫车辆数量240220台,其中城市193942台,县城46278台;2016年城市环卫车辆增长率17%,县城环卫车辆增长率8.4%,城市和县城环卫车辆增长率差距加大。

  可以看出,城市和县城环卫车辆仍保持快速增长的趋势,主要是因为中国环卫作业机械化水平仍相对较低,环卫车辆需求较大,2016年住建部发布《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》提出2020年城市道路机械化清扫率达到60%的目标。2015-2016年城市环卫车辆增长率大幅上升,而县城环卫车辆增长率开始下滑,这与中国近两年环卫服务PPP模式的变化趋势相符,社会资本开展清扫保洁和垃圾清运服务会大幅提高机械化作业水平,降低人员数量以降低成本。城市相比县城具有市场成熟、服务体量大、收益高、政府支付能力较强等特点,所以近两年通过PPP模式开展环卫服务项目较多,未来县城环卫机械化水平将逐渐接近城市,预计县城环卫车辆的增长率将回升。

  2.7.4从业人员

  2015年,中国城镇全部就业人员平均工资62029元,其中包含环境卫生的“水利、环境和公共设施管理业”平均工资43528元,在全国行业中位列倒数第三,仅为全国平均水平的70%,甚至低于“废弃资源综合利用业”47991元的平均工资,这也是因为这两个行业均存在大量的临时工未纳入统计,实际平均薪酬水平更低。2016年,美国全国就业人员平均工资49630美元,美国垃圾管理和土壤修复业平均工资46790美元,为全国平均水平的95%,基本接近于平均水平;英国2016年,英国全国就业人员平均工资28296英镑,垃圾处理与环境服务管理人员平均工资41541英镑,是全国平均水平的147%,但是清扫保洁人员平均工资仅为17279英磅,是全国平均水平的61%。

  热点趋势分析

  3.1行业提升

  我国生活垃圾处理行业如何实现提升,特别是相对其他行业的快速提升,主要取决于技术优化、区域平衡、机制创新和政策保障4个方面。

  3.1.1技术优化

  技术优化是行业提升的关键之一,主要包括焚烧处理比例的提升、非正规治理的推进、多种新技术工程应用的探索,而我们认为其中最重要是焚烧处理比例的提升,中国长期以卫生填埋为主的处理技术与城市土地资源紧张的矛盾越来越突出,已无法持续下去,随着“十二五”国家明确鼓励垃圾焚烧,焚烧比例快速上升,焚烧具有减量和减容效果好的特点,工厂化设施可使有限用地重复使用,有效缓解了卫生填埋占地大并不可持续的问题。2007-2016年中国城市和县城焚烧比例从6%提升到30%,相比2007年,每年可节省填埋库容6000万立方米,节省填埋用地约1万亩。

  3.1.2区域平衡

  区域平衡是近年来中国生活垃圾处理行业整体提升的重要标志,这种平衡主要体现在“城乡环境服务一体化”和“东部发达与其他地区环境服务差距缩小”两个方面。2016年,中国新增城乡环卫一体化项目134个,城乡一体化项目数量大幅增加,生活垃圾处理行业服务快速从城市向农村扩展;“十二五”全国和东部地区的焚烧比例目标分别是35%和48%;而到“十三五”期间目标的差距缩小为50%和60%,说明中西部和东北地区生活垃圾处理等环境卫生服务水平快速提升,与东部发达地区的差距逐渐缩小。

  3.1.3机制创新

  生活垃圾处理行业近年来大力推进PPP模式,带动投资提升。2016年国家鼓励PPP的政策频出:《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发[2016]18号)、《国务院办公厅关于进一步做好民间投资有关工作的通知》(国办发明电[2016]12号)、财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》(财金[2016]92号)、财政部《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号)、《国家发展改革委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]1744号),在这些国家政策利好的带动下,住建部出台了《关于进一步鼓励和引导民间资本进入城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理行业的意见》(建城[2016]208号),从拓宽民间资本投资渠道、改善民间资本投资环境、完善价费财税政策三大方面对垃圾处理行业开展PPP进行了引导和规范。

  2017年7月1日,财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号),要求“在垃圾处理领域全方位引入市场机制,推进PPP模式应用,对垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合,实现垃圾处理清洁邻利,有效实施绩效考核和按效付费,通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。”,明确提出“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式。”将进一步形成以社会资本为主,统一、规范、高效的PPP市场,推动环境卫生公共产品和服务供给结构明显优化。

  3.1.4政策保障

  政策方面的提升同样是行业提升的关键,“十三五”规划第一次通过负面清单的形式对设施建设进行引导“不鼓励建设处理规模小于300吨/日的焚烧处理设施和库容小于50万立方米的填埋设施。”,各部门联合发文成为行业政策的新常态,针对“垃圾分类”、“农村垃圾”、“区域统筹”、“PPP合作”、“垃圾焚烧”等行业的热点和重点问题,住建部与环保部、商务部、农业部、水利部、发改委、国土部等部门共同对生活垃圾处理行业整体发展制定和出台相应政策,进一步促进行业发展并降低风险。

    3.2垃圾全程管理

    全球垃圾管理可大体分为“垃圾集中有效处理、垃圾无害化处理、垃圾分类管理、垃圾全过程管理”四个阶段,近年来,发达国家垃圾管理的趋势都在从传统的垃圾无害化处置向固废全过程管理(ISWM)方向转变。垃圾全过程管理主要包括“垃圾管理层级”为核心的分级管理理念;“污染者付费原则”和“生产者责任延伸”的付费理念;垃圾管理过程的资源效率提升理念;政策的制定和执行。中国环卫设施建设发展较快,包括垃圾转运、垃圾处理等技术和设施都已和发达国家水平相当,但垃圾管理水平与欧美发达国家仍有较大差距,目前的垃圾分类正是按照“垃圾层级管理”逐步开展全过程管理的步骤之一。

  我国目前同样遵循“源头减量、直接回用、再生资源回收、能量利用、最终处置”的垃圾管理层级,欧盟“第七个环境行动计划”将垃圾管理目标进行了优化:“源头减量、最大化的回用和回收、限制焚烧对象为不可回收物、逐步淘汰不可回收物直接填埋、确保政策和执行。”

  未来我国必将开展垃圾全过程管理,并针对各环节进行完善:

  ①明确源头减量和垃圾分类的区别,根据欧美发达国家的经验和策略,源头减量的措施主要在于生产和消费环节,通过绿色生产和绿色消费在产品生产、材料选择、设计和使用等环节考虑减少资源使用和便于回收,目的是实现垃圾产生量的降低;而垃圾分类措施主要在于垃圾管理环节,是在垃圾产生后通过分类实现回用和回收,目的是提高垃圾的资源利用效率,降低垃圾进入焚烧厂或填埋场的量。

  ②根据“污染者付费”和“生产者责任延伸”理念,尽快制定中国垃圾税费制度,2016年12月25日,全国人大常委会表决通过《环境保护税法》,未来应依托环境保护税,研究制定中国的垃圾税费,实现污染者付费;同时,将环境成本和回收成本纳入生产成本中,参考欧洲“双轨制”模式,发挥行业协会等机构作用,通过市场机制实现生产者责任延伸,将现行的回收补贴机制变为税收优惠机制。

  ③实现垃圾产生量全口径统计和全类别管理,根据发达国家的经验,通过全口径统计和全类别管理,便于更精准的制定发展目标和规划措施,特别是针对存在交叉的领域,如再生资源和生活垃圾的统计、原生垃圾卫生填埋和焚烧残渣卫生填埋的统计等。

  3.3清洁焚烧

  生活垃圾焚烧一直是生活垃圾处理行业的热点,也是政府和公众近年来矛盾的焦点之一,一方面焚烧减量减容的优势是目前中国城市生活垃圾最好的选择,另一方面公众对于焚烧烟气、厂区环境等的担忧导致焚烧厂建设阻力重重,邻避事件不断发生,生活垃圾处理设施成为“邻避效应”的代表之一,如何化“邻避”为“邻利”,将生活垃圾焚烧导向健康快速的发展成为生活垃圾处理行业未来的重要命题。

  2016年10月22日,住建部等四部委发布《关于进一步加强城市生活垃圾焚烧处理工作的意见》,“到2017年底,建立符合我国国情的生活垃圾清洁焚烧标准和评价体系。到2020年底,全国设市城市垃圾焚烧处理能力占总处理能力50%以上,全部达到清洁焚烧标准。”2016年的清洁焚烧导则将成为中国垃圾焚烧新的起点,引领中国垃圾焚烧从学习借鉴国外技术和标准向引领国际技术和标准发展。

  目前中国焚烧处理技术已可以满足生活垃圾焚烧的严格环境质量要求。但在中国垃圾焚烧行业发展过程中,仍存在运行管理等方面的不足,需要立足垃圾处理的历史传承和垃圾焚烧工程发展现状,建立以法律法规为基础、社会责任为支撑、技术理论为条件、经济效益为动力、环境质量为目标、行政管理与公众监督为手段的,可持续发展的生活垃圾清洁焚烧体系。生活垃圾清洁焚烧是在现行法律框架内,以保护人体健康和环境质量为约束条件;基于燃烧工程、环境工程与社会学理论;用适宜的工程技术、适宜的焚烧装备、适宜的污染物控制指标,通过诚信、成熟、科学的运行管理,实现生活垃圾安全、可靠、长周期焚烧,提高能源效率。

  近年来生活垃圾处理行业内很多机构以提升污染排放标准为核心,提出各种焚烧体系,清洁焚烧体系与其他提法最大的区别之一就是“可操作性”。并不盲目的追求超严格的排放标准和环保设施,而是从实际出发,在“人体健康、环境容量、工程安全、社会经济成本”四个方面实现最优方案,按照“以国家标准为红线,以环评批复为考核线,以厂控指标为内控线”的三道线控制原则,建立起严格可达的多重风险防控体系;同时,清洁焚烧体系不同于其他的焚烧提法,运用“垃圾全过程管理”理念对焚烧全过程进行规范化管理,包括“工艺装备、污染控制、资源消耗、综合利用和可靠性、精细化运行管理”五大方面,从工程建设质量、运行管理水平到规章制度保障等都进行了指引,最终“用适宜成本,保证安全,可靠,长期运行,发挥预期功能并随着时间、条件的变化而不断发展和完善,实现清洁焚烧目标。”

  3.4农村垃圾

  中国传统的城乡二元体系导致城市和农村垃圾处理水平差距较大,2016年城市和县城生活垃圾无害化处理率达到94%,农村生活垃圾无害化处理率仅为47%,同时可以看出农村生活垃圾在过去提升速度并不快。目前中国城市和县城生活垃圾已基本实现无害化处理,但农村生活垃圾无害化处理率仍很低,农村垃圾治理必将成为未来行业发展的新热点。2016年住建部发布《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》提出“全面推进农村生活垃圾治理,按照“五有”(有设施设备、有治理技术、有保洁队伍、有监管制度、有资金保障)标准,对符合条件的省份进行验收。建立完善村庄保洁制度,稳定村庄保洁队伍,推行垃圾就地分类减量和资源回收利用,完善农村垃圾收运处置设施设备。逐步放开农村生活垃圾治理环节的经营性项目,推行企业化运行机制。”

  环境卫生建设投入401.6亿元,垃圾处理建设投入188.6亿元,2016年城市环境卫生建设投入445.2亿元,垃圾处理投入118.1亿元,农村垃圾处理投入超过了城市。相比2013-2015年,城市环卫建设投入基本未增长,而农村环卫建设投入一直保持增长趋势。

  未来中国农村垃圾管理模式和处理技术将与城市形成较大差异,这主要是由于农村不同于城市的特点。未来农村垃圾管理将需要大量人才和资金,PPP模式将成为农村垃圾管理水平快速提升的重要手段,但农村垃圾收运和处理的投资和运行成本都将高于城市;农村垃圾就地处理技术将具有较大的发展空间,特别是针对易腐垃圾的就地处理技术,可结合农村特点采用土地利用方式,但同时对于农村垃圾处理技术应以“无害化”为基础,以“有限收集,有限处理”为原则,兼顾经济性和环保性。

  3.5区域统筹

  目前我国生活垃圾管理存在区域间差距不断扩大,区域设施建设矛盾频发等区域发展问题,但现阶段我国生活垃圾处理基本仍以属地内建设运营为主,生活垃圾区域统筹是解决我国未来生活垃圾收运处理的重要手段,特别是我国县级区域生活垃圾清运量一般在200-300吨/日,独立建设焚烧厂难以实现规模效益,采用区域统筹模式共建共享更有利于提高我国垃圾处理水平。2017年5月8日,住房城乡建设部和环境保护部联合发布《关于规范城市生活垃圾跨界清运处理的通知》(建城[2017]108号),进一步对生活垃圾区域统筹处理进行了规范。生活垃圾区域统筹分为两个层次,一个层次是市、县域范围内的城乡统筹,一个层次是城市群的区域统筹。城乡统筹对象主要为市、县域范围内的城镇和农村全域,经济、产业和战略等各方面的统筹和协同较为成熟,开展生活垃圾区域统筹难度较低;区域统筹的对象主要是城市群,城市群是在特定的区域范围有各种规模和类型的城市,主要为地理上相对邻近的各层面的市、县,目前国内城市群主要是以区域经济的统筹和协同为主,管理架构、产业结构、发展战略等相对独立,城市基础设施特别是垃圾处理设施方面多以属地管理为主,并未考虑区域统筹的需要,统筹难度较大。因此生活垃圾区域统筹应通过基础设施共建共享,实现优势互补,提高设施环保标准,降低建设成本,缩小地区间生活垃圾管理水平的差异,实现区域内生活垃圾收运和处理设施资源配置的最优化。

  未来我国生活垃圾区域统筹将以政府主导模式为主,企业主导模式为补充。政府主导模式,政府主导区域统筹模式对统筹范围内的城市群或城镇群制定相应的政策、机制,并规范财务支付、公众参与、收运处理的作业和监管等方面的体制,可实现生活垃圾区域统筹模式长期稳定的运行。企业主导区域统筹模式由生活垃圾处理企业直接通过谈判与区域统筹范围内各市县单独签订特许经营协议或购买服务协议。

  3.6存量垃圾整治

  随着生活垃圾处理设施建设增速放缓,存量垃圾整治将成为“十三五”期间改善环境的重要内容。存量垃圾整治包括城市和农村,整治对象多种多样,同时整治方式也各不相同。

  城市存量垃圾整治对象包括已填满的卫生填埋场、简易填埋场和垃圾堆放点等,其中的垃圾成分主要包括生活垃圾、建筑垃圾和家庭产生的有毒有害垃圾;农村存量垃圾整治对象主要包括垃圾堆放点、河道垃圾点等,其中的垃圾成分复杂,包括生活垃圾、建筑垃圾、农业垃圾、畜禽粪便以及部分有毒有害垃圾。存量垃圾整治出于不同的目的,可以选择不同的整治方式,对于城市中利用价值较高的土地,可以采用异地清理、挖掘筛分、加速稳定化等措施进行彻底治理,将存量垃圾场地的土地释放;对于城市和农村利用价值不高或开发价值不大的土地,可以采用封场治理、无害化改造、持续监测等措施进行治理,在较少的资金投入下,防止存量垃圾污染环境。

  3.7PPP模式

  PPP模式是近年来生活垃圾处理行业加速发展的重要驱动力,“十三五”期间,PPP的发展展的重要驱动力,“十三五”期间,PPP的发展将会迎来更大的机会。2017年7月1日,财政部、住建部、农业部、环保部四部委联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》(财建[2017]455号),要求“在垃圾处理领域全方位引入市场机制,推进PPP模式应用;对垃圾收集、转运、处理、处置各环节进行系统整合,实现垃圾处理清洁邻利,有效实施绩效考核和按效付费,通过PPP模式提升相关公共服务质量和效率。”明确提出“政府参与的新建污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。有序推进存量项目转型为PPP模式。”

  PPP模式可有效缓解政府基础设施投资过高的负担,拉动内需和刺激经济增长,鼓励社会资本参与生活垃圾处理行业发展,但强制PPP的政策对政府合同管理和监管能力的要求较高,需要更高水平的管理避免履约风险,同时,PPP证券化趋势,有利于避免环卫项目PPP资本炒作风险,保障项目优质运营。

  未来PPP发展将会有以下新的趋势:

  ①采用PPP模式的项目结构将发生变化,特别是“城乡一体化、垃圾收运、清扫保洁”等垃圾处理外的项目比重将会增加;

  ②PPP项目的体量将发生变化,目前PPP项目以垃圾处理为主,部分地方政府出于项目包装的考虑,将PPP项目尽量做大,未来PPP项目体量将趋于理性和务实,特别是随着PPP模式从大城市向小城市和县城发展,大量农村垃圾治理项目以PPP模式开展,项目体量将比目前有所缩小;

  ③PPP项目数量将大幅提升,近年来国家政策不断鼓励开展PPP模式,特别是生活垃圾处理行业,市场化程度较低,政府主导的模式在环保要求不断提升的背景下难以持续,未来生活垃圾处理行业必将向全面市场化发展,PPP模式将进入生活垃圾处理行业的各种服务,目前发改委和财政部均已建立项目库并确定示范项目,截至2016年12月末,财政部PPP项目库共有环卫项目404个,其中国家示范项目49个,省级示范项目20个。随着政府PPP运作的熟练和各类项目模式的成熟,生活垃圾处理行业采用PPP模式的项目将大幅提升。

  3.8打破传统

  从表面上看,行业虽然处于高速发展的阶段,但似乎一切都仍在按部就班的循序渐进,短期前景似也是如此,但从深层次考量,整个生活垃圾处理行业可能正在酝酿一场深刻的变革。特别是数字化和工业化这两股巨大的力量,将对未来生活垃圾处理行业的格局产生重大影响。

  3.8.1数字化对行业的影响

  数字化对生活垃圾处理行业已不是新鲜事物,从“十二五”开始,智慧环卫概念开始出现,但总体上仍是运用数字化技术提高生活垃圾处理行业效率的老样子,近两年来,人工智能和云计算快速发展,数字化政务已进入变革的时代,传统的“物联网设备+机房”将被“云计算”取代,智慧环卫将在“云计算”的加持下形成真正的“智慧”——实现辅助决策的功能。

  同时,“云计算”进入政务系统也将对传统的环卫数字化企业造成巨大的冲击,以BAT(百度、阿里巴巴、腾讯)、中国移动、中国联通、中国电信等巨头为代表的企业进入政务系统市场竞争,近期包括部分项目均在数百万的招标价格下实现了“0元中标”或“一分钱中标”,这很有可能会影响到智慧环卫系统的市场格局,毕竟,智慧环卫同样属于政府政务系统。

  “互联网+”是数字化对生活垃圾处理行业另一个冲击,通过“互联网+环卫”可能对生活垃圾处理行业很多传统领域产生巨大的影响,如目前最火的“互联网+垃圾分类”,开源的互联网架构和互联网融资模式大幅降低了传统环卫服务的准入门槛,大量小型互联网公司或初创公司进入垃圾分类市场,直接导致了垃圾分类领域社会关注度的快速上升和分类模式探索的提速;同时,对于垃圾处理、垃圾收运、清扫保洁等领域,“互联网+”也可能发挥突破性的作用,特别是对大数据的分析和信息公开将改变行业传统的运行管理模式和公关模式。

  3.8.2工业化对行业的影响

  近年来,工业化发展进入一个新阶段,不管是德国的“工业4.0”,美国的“工业互联网”、还是中国的“中国制造2025”,核心都是通过数字化和工业化的融合,进一步提升效率,减少差错。中国生活垃圾处理行业各领域工业化水平差异较大,在垃圾处理领域特别是垃圾焚烧领域,从技术研发、设备制造到建设运行目前工业化程度较高,也都紧跟“中国制造2025”的改革步伐;但清扫保洁、垃圾收运等领域仍有大量地区以人力为主,连机械化程度都不高,更遑论实现两化融合。未来在中国制造2025的国家战略下,生活垃圾处理行业必将迎接工业化浪潮,在各个领域发生变革。首当其冲的是环卫机械代替人力,环卫机械将在清扫保洁和垃圾收运领域迅速取代人工作业,这将对行业的劳动定额、作业模式、企业盈利性造成深刻改变;其次是环卫设施设备档次和运行水平提升,通过中国制造2025,生活垃圾处理行业的装备制造业水平也将大幅提升,逐步向智能化、自动化、万物互联的方向转变,同时,产业工人和环卫作业人员的素质也有了更高的的职业。

  面向新征程

  数字化时代生活垃圾处理行业的变革将是巨大的,这种变革也必将来自行业内部,对行业内大部分政府和企业而言,这种变革是巨大的,也是别无选择的,事实上,数字化带来新的技术和模式,同时不断的挖掘新的行业需求,拥抱这种变革,行业将更加繁荣,这一点从行业内率先拥抱数字化的企业获得的成功中已经得到了证明。

  更跨界

  几十年来,生活垃圾处理行业的边界不停发生着变化,从生活垃圾到建筑垃圾、餐厨垃圾,从清扫保洁和垃圾收运到垃圾全过程管理,从城市到农村。几十年前,我们未曾料到快递垃圾、外卖垃圾会成为舆论关注的热点。十几年前,我们不会想到腾讯等互联网巨头会参与环保行业。如今,我们也无法确定行业未来的边界会扩展到何处,我们可以确定的是,环境卫生的内涵和外延都在随着时代发生变化,而其他行业与生活垃圾处理行业的关联将更加密切,行业间的跨界发展将更加频繁。

  更透明

  一个行业的发展,必将伴随着市场的成熟和透明度的提高,这里的透明度不仅是污染排放数据对公众的公开,更包括建设和运行成本、运作模式、政策和数据的公开,数字化的变革给了我们这个机会,可以打造一个更透明的环境,只有如此,行业才能实现更加有序和规范的发展,也才会从根本上避免“邻避事件”和让大家怀疑的“低价中标”。

  更高效

  从“一把笤帚扫天下”到“深度保洁、以克论净”,这是机械化水平提高带来的作业效率提升,同样,数字化不仅可以通过物联网带来作业效率的提升,同时也将通过大数据和云计算为行业带来管理效率的提升,通过大数据和云计算,我们可以提前规避应急事件的风险,更精准的预测区域内的行业发展趋势和需求,这些都是传统手段所无法实现的。

  更环保

  生活垃圾处理行业本身就是一个绿色的行业,未来,我们将让这个行业更绿色。新能源汽车在环卫作业中的应用已经成熟,除了早些年的小型电动收集车外,扫路车和垃圾车已经形成5-30吨的成熟系列产品,大量的汽车制造企业投入新能源环卫车辆的研发和制造,大型作业车辆的续航里程也达到了300-400公里,车辆故障率大幅降低。尽管新能源环卫车辆仍存在价格昂贵、整车自重大、稳定性相对较低的问题,但随着技术的成熟,新能源车辆绿色环保的优势将得到更多的体现。

  更可持续

  如果想要行业健康发展,可持续是最重要的一点,特别是对于生活垃圾处理行业,可持续的重要性尤其突出,2000年后一段时期的“反焚烧”呼声导致以卫生填埋为主要途径的垃圾处理不可持续,带来的“垃圾围城”等一系列问题让整个行业深刻的认识到了可持续发展的重要性,“清洁焚烧”、“垃圾分类”、“静脉产业园区”都是我们在可持续发展这个基础上进行的努力,也将提高整个社会的资源利用效率。更多参与以前,生活垃圾处理行业是环卫部门一家的事情,但现在已经不同了,多部门的协同合作,社会公众的参与和监督,第三方机构和非政府组织的配合,都已经让生活垃圾处理行业变成了一个全社会参与的行业,这将重塑行业的形象,与国际接轨,减少社会大众对于环境卫生的误区和歧视,让整个行业和从事生活垃圾处理行业的人获得更多的尊重。

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