“史上最严”文件出台 PPP“关门”“开窗”双博弈

来源:中国经营报  作者:    阅读次数:229  发布时间:2017-11-23

  十九大之后,PPP领域成为出台政策文件最密集的一个行业,从国资委《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》,到发改委《国家发改委深化价格机制改革的意见》,政策持续加码使得PPP项目的前期管理得到严格控制。

  然而相比上述两部委的意见,财政部近日出台的通知则直接给PPP增量项目管理戴上了“紧箍”。

  11月16日,财政部印发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》,通知针对PPP近年发展过程中在项目类别、项目性质、项目内容、项目前期工作、项目结构设计、项目绩效考核等方面出现的问题进行了列举,并表明了“不宜采用PPP项目的态度”,被业内称为“史上最严”的监管文件。

  公开数据显示,截至2017年9月底全国入库项目已有14220个,投资额17.8万亿元。从项目库建立伊始就强调实行“能进能出”的调整机制,但一直未明确实际调整标准。

  中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监吴 在接受《中国经营报》记者采访时表示,通知从“存量”和“新增”两个角度对 PPP项目库内或即将入库的项目提出规范性的要求。“重点对一些未达到标准,以及适用退出的项目作了明确要求”。

  在此背景下,PPP项目的入库量将得到限制,追求有质量的项目成大势所趋。

  项目入库“命门”

  一直以来,全国PPP综合信息平台项目库,都被行业内认为是最权威的项目信息统计和收集平台,过去三年,PPP入库量呈现急速上涨趋势。

  财政部PPP中心季度报告显示,截至2017年9月底全国入库项目已有14220个,其中2017年累计新入库项目3933个,伴随着入库项目的急速增加,退库数量也在上升,仅2017年就有973个退库。

  值得注意的是,已入库项目也面临较大的被清退风险。

  《通知》对已入库项目规范运作程序要求更高,例如,不但要求物有所值评价和财政承受能力论证工作,对于评价方法和程序的规范性也进行了强调。

  中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监周伟认为,《通知》的出台或对参与PPP项目的社会资本结构带来较大的影响。在更为严格的入库和清退标准下,对于社会资本投融资、建设、运营全周期PPP项目的综合实力提出了更高要求,未来参与PPP项目的社会资本将更加符合推行PPP的初衷。

  在上述通知中,其明确指出除了再次提出对PPP项目的定性要求(如项目的公益性质等)和运作规范(如须进行两评论证、不得采用BT形式、政府不得兜底等)以外,对项目的按效计费则明确了必须建立绩效考核付费机制,且项目建设成本实际与绩效考核结果挂钩部分占比应当不低于30%的要求。

  多位受访的PPP相关咨询人士认为,对于新增项目要求中,最引起业内讨论的是“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的”不适合入库,30%这一比例的提出或将带来多个方面影响。

  周伟认为,《通知》强调建设质量与运营质量的相辅相成关系,倒逼社会资本重视建设质量,有效降低社会资本谋求施工利润而不重视建设质量的风险。

  发改委谋动价格改革

  相较于原来“喊话”式的警告,上述《通知》以项目“入库”为抓手,成为PPP项目规范化的命门。

  “未纳入财政部综合信息平台项目库的项目几乎不可能取得金融机构的支持,更无法获取社会资本方的青睐。” 中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监朱磊坦言。

  这使得各方都对项目的入库有了新的认识,在文件出台一天后,接受记者采访的多位PPP相关咨询业人士表示,PPP项目重新洗牌的日子将加速到来。

  记者了解到,虽然财政部的综合信息平台项目库最初定位于“收集、管理和发布PPP项目信息,保证项目实施公开透明”,但随着社会资本方、金融机构以及社会公众的认可和推崇,该平台由PPP项目全生命周期信息公开平台,逐渐提升为PPP项目“审核平台”。

  财政部此次发文在增强PPP行业竞争性的同时,也收紧了项目入库的口径。如果说财政部上述通知对PPP而言是关上了一扇门,那么发改委启动的价格改革则是为PPP打开了一扇窗。

  根据发改委发布《国家发改委深化价格机制改革的意见》,其指出要进一步深化垄断行业价格改革,能够放开的竞争性领域和环节价格,稳步放开由市场调节,并强调要完善政府和社会资本合作(PPP)项目价格调节机制,促进PPP模式推广。

  结合此前江苏省等地方政策对政府付费类项目的收紧,上述财政部《通知》要求,未来PPP项目应增加使用者付费要素,同时政府补贴部分明确与绩效挂钩。对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关,优先支持存量项目,审慎开展政府付费类项目。

  这和发改委启动的价格改革不谋而合。

  数据显示,截至目前项目库14220个项目中,政府付费类项目 4990个,占项目总数比例已超过1/3。

  “如果不进行价格改革,至少有一半以上的政府付费类项目就要停止操作,社会资本的缺席并不是PPP模式的主要意图。”一位PPP相关业内人士告诉记者。

  中投咨询的分析报告也认为,政府付费类项目中政府财政支出责任较重,有些项目打着“PPP”名号,包装成政府付费类项目使得地方政府的债务风险集聚。在发改委看来,未来将严格审批政府付费类项目,防止大批项目包装成政府付费类PPP项目,造成基础设施过度建设,减少未来地方财政债务风险。

  北京大岳咨询有限公司总经理金永祥谈到,价格改革是财政部收紧财政付费的重要补充机制,十九大后国家对PPP政策的态度不会后退,目前有关部门已经在攻坚克难,争取让更多有质量的PPP来入库。

  作为财政部和发改委双库专家,金永祥认为,此次价格改革是历年国家发改委价格改革文件中态度最明确的一次。“以往地方推动垄断行业价格改革不利主要是政策决心不够,现在上级有了决心,下级就会有行动,地方官员不用担心推动价格改革给自身带来风险。”

  发改委价格改革意见提出,到2020年市场决定价格机制基本完善,以“准许成本+合理收益”为核心的政府定价制度基本建立。

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