风往哪里吹?——近期多部委发文规范PPP点评

来源:WE言堂  作者:谢亚轩    阅读次数:185  发布时间:2017-11-29

  摘要:近期,财政部和国资委分别发文规范PPP项目库管理和PPP业务风险管控。

  事件:

  近期,财政部和国资委分别发文规范PPP项目库管理和PPP业务风险管控。

  评论:

  1、财办金〔2017〕92号文要求对PPP项目库进行分类管理,对仅涉及工程建设,无运营内容等不适宜采用PPP模式实施、未通过物有所值评价和财政承受能力论证等前期准备工作不到位、未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制等情形不得入库,对于已入库项目也规定了七种需要出库的情形。

  2、可行性缺口补助与政府付费类项目金额占管理库的83.7%,占比规模较大。92号文未将“未建立按效付费机制”列入清理事件,既是因为最初规定并未很严格,新规不溯及既往,另一方面也可以避免存量入库项目较大幅度的调整。

  3、随着92号文对存在入库一年内无进展、超过财政可承受能力、社会资本为未转型融资平台、资本金合规性(以债务性资金充当资本金等),以及政府对项目兜底或回购等情形的PPP项目的清理,预计下阶段会有更多的项目退出PPP项目库。

  4、国资发财管〔2017〕192号明确央企PPP由集团总部负责统一审批;PPP投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本,不得参与付费来源缺乏保障的项目;累计对 PPP项目的净投资原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%,不得因开展 PPP业务推高资产负债率。不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。

  5、在不规范的PPP项目操作中,存在由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失;政府向社会资本承诺固定收益回报;政府及其部门为项目债务提供担保的等违法违规举债担保行为。这会增加未来地方政府的隐性负债。而企业过多的借入债务资金提高了资产负债率,与金融工作会议“国有企业降杠杆”精神相违背,同样不利于防范金融风险。因此,不管是规范PPP项目库,还是加强对央企等社会资本方的风险管控,都是为了去杠杆和防风险。

  6、叫停个别城市地铁,加强对PPP的规范,或是制止以政府购买名义违规融资,都是为了防范地方政府的债务风险,合理控制企业的杠杆率,防止发生系统性金融风险。在此背景下,基础设施建设也将改变以往通过不断增加地方债务和提高企业杠杆来实现稳增长的目的。我们认为明年在延续积极财政政策和稳健货币政策组合模式下,会进一步加强对于金融风险的管理,这在一定程度上会影响地方政府和企业在基建投资上的力度和空间。

  以下为正文内容:

  近期,财政部和国资委分别发文规范PPP项目库管理和PPP业务风险管控,现简评如下:

  一、财政部规范PPP项目库管理通知解读

  1、92号文条款内容

  11月16日,财政部下发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号,以下简称“92号文”),加强对PPP综合信息平台项目库的管理。主要内容如下:

  (1)按项目所处阶段进行分类管理

  92号文要求根据PPP项目所处的阶段,将入库项目分为项目储备清单和项目管理库并进行分类管理,对于处于识别阶段的项目纳入项目储备清单,重点进行项目孵化和推介;处于准备、采购、执行、移交阶段的项目,纳入项目管理库,实施全生命周期管理,确保规范运作。

  (2)严格新项目入库标准

  对于新项目,92号文规定了三类不能入库的情况:

  ①不适宜采用PPP模式实施。包括不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的等情形。

  ②前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的;涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的;未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。

  ③未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的。

  (3)清理已入库项目

  而对于已入库项目,若存在以上不得入库情形“不适宜采用PPP模式实施”和“前期准备工作不到位”,或存在未按规定开展“两个论证”;不宜继续采用PPP模式实施(如入库之日起一年内无实质性进展、项目所属本级政府财政承受能力已超过10%上限);不符合规范运作要求(如社会资本方是未按规定转型的融资平台公司、采用BT方式实施、未按时足额缴纳项目资本金等);构成违法违规举债担保;未按规定进行信息公开这五种情形的项目,需予以清退。

  2、92号文的影响

  财政部PPP中心《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》(以下简称《第8期季报》)显示,截至2017年9月末,全国入库项目14,220个,投资额17.8万亿元,其中,纳入管理库的6,778个项目处于准备、采购、执行和移交阶段,均已完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核,投资额10.1万亿元,占比56.74%;纳入储备库的7,442个项目处于识别阶段,尚未完成物有所值评价和财政承受能力论证的审核,投资额7.7万亿元,占比43.26%。从季报看,财政部PPP中心已完成了项目分类管理的工作。

  92号文明确了不得入库项目的情形,因此对于政府不负有提供义务的非公益性项目,原则上不能通过PPP模式来运作。而通过物有所值评价和财政承受能力论证成为入库的必要条件。文件对通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报的PPP项目要求建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制。

  值得注意的是,在需要清理的入库项目中,并未将“未建立按效付费机制”作为需要清理的事件之一。根据《第8期季报》,已入管理库中的项目中,使用者付费类项目1,384个,投资1.6万亿元,分别占管理库的20.4%和16.3%;可行性缺口补助(即政府市场混合付费)类项目2,715个,投资5.5万亿元,分别占管理库的40.1%和54.3%;政府付费类项目2,679个,投资3.0万亿元,分别占管理库的39.5%和29.4%。可行性缺口补助与政府付费类项目金额占管理库的83.7%,占比规模较大。92号文未将“未建立按效付费机制”列入清理事件,既是因为最初规定并未很严格,新规不溯及既往,另一方面也可以避免存量入库项目较大幅度的调整。

  3季度新入库项目1,301个,同时经省级财政部门申请,退库635个项目,环比净增666个项目;与去年末相比,2017年累计新入库项目3,933个,退库973个,净增2,960个。随着92号文对存在入库一年内无进展、超过财政可承受能力、社会资本为未转型融资平台、资本金合规性(以债务性资金充当资本金),以及政府对项目兜底或回购等情形的PPP项目的清理,预计下阶段会有更多的项目退出PPP项目库。

  二、国资委加强央企PPP业务风险管控通知解读

  1、192号文条款内容

  11月17日,国资委下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管〔2017〕192号,以下简称“192号文”),加强中央企业PPP业务风险管控。主要内容如下:

  (1)强调集团统一审批和全过程管控

  明确集团对 PPP 业务管控的主体责任和各级子企业的具体管理责任,由集团总部负责统一审批。完善全过程管控体系,建立健全 PPP项目管理制度,从预算约束、事前可研决策、事中项目实施管理、事后投资评价等方面细化管控流程,加强企业投资、财务、法务、审计等部门的协同配合。

  (2)严格准入条件,提高项目质量

  从央企参与项目看,192号文要求根据项目投资、建设、运营等环节特征准确界定集团主业投资领域。坚持“事前算赢”原则,PPP投资财务管控指标参考本企业平均投资回报水平,投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本;评估 PPP项目中合作各方的履约能力,在通过财政承受能力论证的项目中,优先选择发展改革、财政等部门入库项目,不得参与付费来源缺乏保障的项目。

  192号文设定投资回报率的要求,可以避免企业过于追求PPP规模而开展缺乏经济性的项目,也可以减少由于项目本身回报率不足而由政府提供保底收益等承诺。

  (3)严控规模,防止债务风险

  对 PPP 业务实行总量管控,从严设定 PPP业务规模上限,防止过度推高杠杆水平。 对于纳入中央企业债务风险管控范围的企业集团,累计对 PPP项目的净投资(直接或间接投入的股权和债权资金、由企业提供担保或增信的其他资金之和,减去企业通过分红、转让等收回的资金)原则上不得超过上一年度集团合并净资产的50%,不得因开展 PPP业务推高资产负债率。集团要明确相关子企业PPP业务规模上限,资产负债率高于85%或近2年连续亏损的子企业不得单独投资PPP项目;集团应加强对非投资金融类子企业的管控,不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目 。

  严控集团对PPP的净投资规模和资产负债率要求,目的在于防止过度推高杠杆水平,防控风险。文件强调非投资金融类子企业不得参与仅为项目提供融资不参与建设或运营的项目,是防止PPP异化为新的融资平台。

  (4)规范资金来源和增信,实现风险共担

  股权投资资金来源方面,文件要求各企业合理控制杠杆比例,做好自有资金安排,根据项目需要积报引入其他非金融投资方,吸引各类股权类资金或基金参与投资,但不得通过引入“名股实债”类股权资金或购买劣后级份额等方式承担本应由其他方承担的风险。债权资金安排方面,企业要争取各类金融机构长期低成本资金支持,匹配好债务融资与项目生命周期。规范融资增信方面,在 PPP项目股权合作中不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等;项目债务融资增信原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保,确需股东担保的应由各方股东接照出资比例共同担保。退出机制方面,要求积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、资产证券化等多渠道盘活资产、收回资金。

  此处强调资金来源中的股权出资部分,主要规范在实务中较多操作的明股实债现象。

  (5)规范会计核算,严肃责任追究

  192号文要求央企规范PPP业务会计核算,根据股权出资比例、合作方投资性质、与合作方关联关系,对项目融资、建设和运营的参与程度,风险回报分担机制,合作协议或章程约定等,按照“实质重于形式”原则综合判断对 PPP项目的控制程度,规范界定合并范围。同时要求足额计提资产减值准备并规范核算项目收益。确定合并范围有助于真实反映集团参与PPP后的资产与负债状况,避免表外负债、隐性负债增加企业风险。192号文严肃追究未履行或未正确履行投资管理职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的各级经营管理人员的责任,同时对PPP业务重大决策实施终身责任造究制度。

  2、192号文与征求意见稿比较

  与10月份的《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》(征求意见稿)相比,最终下发的192号的部分条款有松有紧。如《征求意见稿》规定以建筑施工为主业的央企累计PPP净投资不超过集团净资产40%,其他央企不得超过20%,192号文中放宽至50%。但是征求意见稿中资产负债率高于90%的子企业不得单独投资PPP业务,192号文降低到85%。此外,192号文强调了集团管控,由集团总部(含整体上市的上市公司总部)负责统一审批PPP业务,相比征求意见稿单个项目计划总投资超过10亿元或拟开展子企业资产总额5%的均应由集团批准更加严格。

  3、192号文的影响

  192号文主要规范中央企业参与PPP业务,根据《全国PPP综合信息平台项目库第8期季报》,截至9月末,572个落地国家示范项目包括316个独家社会资本项目和256个联合体项目,签约社会资本共944家,包括民营独资175家、民营控股153家、港澳台25家、外商15家、国有独资300家、国有控股249家,另外还有类型不易辨别的其他27家,国有独资和国有控股占比近七成。根据明数数据统计,截至2017年6月底,全国PPP项目成交总金额55,674.97亿元,其中央企及央企下属公司成交总金额达29,150.2亿元,占全国项目成交总金额的比例为52.36%,央企及下属企业是PPP市场最主要的社会资本。因此192号文对于央企参与PPP的规范,对于存量和新增的PPP项目均有较大的潜在影响。

  三、风往哪里吹?

  1、规范PPP是为了去杠杆、防风险

  PPP是政府与社会资本的合作,对于政府来说,通过引入社会资本建设运营维护公益类的基础设施和公共服务设施,可以提高公共服务效率,扩大资金来源。自2014年底推出PPP以来,各地在市政工程、交通运输、生态建设和环境保护等基础设施和公用事业上大力推进PPP模式。但是在爆发式增长的背后,由于部分地方将PPP简单化作为政府的一种投融资手段,风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底、重建设轻运营、绩效考核不完善、社会资本融资杠杆倍数过高等泛化异化问题随之产生。PPP的异化可能导致挤占财政预算,影响教育、民生等支出;大量不规范的政府付费或可行性缺口补助、明股实债、远期回购等兜底增加潜在地方债务风险;当政府财力不足时可能会发生履约风险。

  对于社会资本方而言,若片面追求PPP业务规模,忽视项目的经济效益和投资回报,过度依赖地方政府或其他企业的保底收益、远期回购明股实债方式,或者为了参与PPP项目而从金融机构融入大量债务性资金,提高杠杆率,都面临潜在的经营风险。

  近期有媒体报道,国家发改委对轨道交通审批开始趋严,已有包头等地的地铁被叫停,包头项目规划六条线路,总长度182.5公里,近期建设项目总投资为305.52亿元,其中PPP也是项目的重要资金来源。

  2017年7月召开的全国金融工作会议指出,防止发生系统性金融风险是金融工作的永恒主题。要推动经济去杠杆,坚定执行稳健的货币政策,处理好稳增长、调结构、控总量的关系。要把国有企业降杠杆作为重中之重,抓好处置“僵尸企业”工作。各级地方党委和政府要树立正确政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。

  在不规范的PPP项目操作中,存在由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失;政府向社会资本承诺固定收益回报;政府及其部门为项目债务提供担保的等违法违规举债担保行为。这会增加未来地方政府的隐性负债。而企业过高的借入债务资金提高了资产负债率,与金融工作会议“国有企业降杠杆”精神相违背,同样不利于防范金融风险。

  因此,不管是规范PPP项目库,还是加强对央企等社会资本方的风险管控,都是为了去杠杆和防风险。

  2、防风险对基建影响几何?

  经过这几年的发展,PPP已经成为固定资产投资尤其是基建投资的重要方式。2017年1-8月,当年累计PPP落地项目投资额1.6万亿,占同期固定资产投资之比为3.9%,而基建投资一般占固定资产投资的25%左右,PPP的规范对于基建投资将会有影响。

  除了PPP外,还有其他一些不利于国企去杠杆,增加地方债务的方式也受到了严格监管。6月初,财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号,以下简称“87号文”),规范地方政府的政府购买服务行为,禁止将基建、储备土地前期开发、农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

  43号文之后,地方政府的合规的融资方式只能是财政资金、地方政府债和PPP。由于PPP项目的操作和要求比较严格,在实际操作中,一些地方都“变通”的采取了通过政府购买服务的方式去进行基础设施建设,通常地方政府与投资人就公益类基础设施的融、投、建、运签订政府购买服务协议,并对投资提供付费保障,以此满足金融机构的融资要求,通常当地人大作出决议,将购买服务期内的政府购买服务付费纳入当地财政支出预算。

  通过政府购买服务的方式进行基础设施建设,超过了政府购买服务的范围,并违反了政府购买服务所必须满足的“先有预算,后再购买”的要求,根据规定,政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划(3年)中据实足额安排,而很多基建项目年限较长,甚至远超过中期财务规划的年限,未来的政府购买付费支出并没有相应的预算保障,也会增加未来的政府债务。

  87号文明确“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。”

  从文件内容可以看出,之前各地较多采用的通过政府购买服务去做基建、储备土地一级开发等方式都被禁止,项目实施方以政府购买服务向银行等金融机构申请贷款的方式也受到限制。因此,87号文在很大程度上会影响基建等项目的操作方式和融资来源。

  不管是叫停个别城市地铁,加强对PPP的规范,或是制止以政府购买名义违规融资,其都是防范地方政府的债务风险,合理控制企业的杠杆率,防止发生系统性金融风险。在此背景下,基础设施建设也将改变以往通过不断增加地方债务和提高企业杠杆来实现稳增长的目的。我们认为明年在延续积极财政政策和稳健货币政策组合模式下,会进一步加强对于金融风险的管理,这在一定程度上会影响地方政府和企业在基建投资上的力度和空间。

  (本文作者:谢亚轩,招商证券研究发展中心首席宏观分析师(执行董事)

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