财政部PPP项目库管理政策深度解读系列之六:贯穿始终的“信息公开”要求分析

来源:中国名企排行网  作者:金佳龙    阅读次数:2062  发布时间:2017-12-04

  前言:

  财办金〔2017〕92号文被认为是PPP项目规范管理的里程碑式政策,提出了严格新项目入库标准及清理整顿已入库项目的具体要求。本文为卓远深度系列解读之六,针对92号文“集中清理已入库项目”中第五条“未按规定进行信息公开”应予以限时清退的要求进行解读分析。

  新出台的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号文)是财政部“深入贯彻落实全国金融工作会议精神,进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量”的重磅文件,也是今年PPP项目规范管理的里程碑式政策。财办金〔2017〕92号文将“未按规定进行信息公开”作为被清理出库的七类情形之一,表明了对信息公开的充分重视,本文将就此条内容进行解读,以供交流。

  一、相关背景

  PPP改革是一项推进国家治理体系和治理能力现代化的重大制度创新,推动PPP信息公开是规范PPP项目运作、转变政府职能、实现信息对称管理、提高公众参与度管理的重要手段。国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)中指出,“推广PPP模式要坚持公开透明的基本原则,实行阳光化运作,依法充分披露政府和社会资本合作项目重要信息,保障公众知情权,对参与各方形成有效监督和约束。”为贯彻落实PPP信息公开,财政部建立国家PPP综合信息平台,为推动PPP信息公开,促进PPP市场科学、规范和可持续发展奠定了重要基础。

  随着PPP项目落地速度的加快,因为PPP项目信息缺失或信息不对称所产生的政府监管、市场环境营造、公众知情权保障等问题愈发凸显。因此,财政部牵头组织社会各方力量,结合国际国内关于PPP信息公开的制度和实践,制定了《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》,以加强和规范PPP信息公开工作,有效监督和约束PPP项目各参与方行为,保障公众知情权,促进PPP市场公平竞争、规范发展。

  为了更好的体现PPP信息公开的要求,使PPP项目更加规范透明的运作,本次出台的财办金〔2017〕92号文将“未按规定进行信息公开”和清理出库进行关联,信息不完善的项目将被清理出库,再次提醒地方政府充分重视PPP信息公开制度。

  二、PPP项目信息公开的意义

  (一)信息公开是PPP模式的内在要求

  PPP项目有较强的公共属性,许多项目直接关系到群众的切身利益,理应满足公众对项目信息的需求,接受社会监督。在2014年以来的PPP改革实践中,我们深深体会到:信息公开也是指导PPP项目精准谋划、科学论证、规范运作的有力抓手;同时,信息公开以信息平台为载体,征集、储备和推介项目,是破除区域和条块分割,吸引国内外优质社会资本参与公共服务项目投资,提高项目质量的有效措施。随着推广应用PPP模式的不断深入,落地项目越来越多,社会影响越来越大,公众关注度也越来越高,对PPP信息公开提出了更高要求。

  (二)加强信息公开有利于引导金融市场资源投入PPP领域

  在信息披露核心理念的推动下,债务融资工具市场从无到有、从小到大的发展缩影可以为PPP模式的发展提供一定参考与借鉴;而信息披露理念的引入,也有利于PPP项目融资后续更好地对接银行间市场、更充分地利用多层次资本市场资源。正是基于此,PPP信息公开的重要性格外凸显。

  一是及时的信息公开对整个区域的金融生态环境建设具有重要意义。作为PPP市场重要参与者的政府方,其财政收支情况、承受能力、债务率等,支出的及时性、有效性,补贴到位程度等信息,这些信息对于投资者了解政府综合财力情况并进行项目收益预测分析有重要作用,如果能够通过有效的平台在项目准备实施阶段以及整个持续期进行有效的及时持续的信息披露,那么不仅对于PPP项目的推动,而且对于整个区域的金融生态环境的建设都具有非常重要的意义。

  二是及时的信息披露将引导更多资源配置到市场中去。PPP信息公开让金融机构从“看不准”到“看得准”,准确识别、控制项目风险,增强投资者信心,进而引导整个银行间市场中机构投资者将资金配置到风险可控、政府诚实守信的领域中。因此信息公开对于引导市场投资人更好的配置资源是非常有利的。

  (三)信息公开可以强化契约精神,提升信息透明度

  通过PPP项目信息全流程公开,能够有效强化公、私参与主体的契约精神,以平等协商的“合作者”的身份“按合同办事”,以形成政府、社会资本与公共利益的多赢格局。同时,信息公开也将降低政府和社会资本之间、社会公众与政企双方之间的信息不对称,提升信息透明度,完善市场化的监督和约束机制。通过对PPP项目全生命周期相关信息进行公开和公示,有利于推动更多项目“真做PPP”和“做真PPP”,有效防止PPP项目“挂羊头卖狗肉”,项目执行成为“黑箱”,进而促进PPP市场规范、共赢和可持续发展。

  三、小结

  回到本次发布的财办金〔2017〕92号文,一方面,相对于先前的政策文件,关于信息公开的内容并无新增要求,在之后的项目清理中主要是程序性检查,违反了相关要求则需被清理出库,另一方面,信息公开作为此次文件要求清理项目的红线标准之一,与其他几类要求都有内在联系,例如:文件提出了对于满足“两个一年”情形的项目将被清理出库,即PPP项目属于“不宜继续采用PPP模式实施下的”情形下的 “入库之日起一年内无任何实质性进展的”或“未按规定进行信息公开”情形下的“入库之日起一年内未更新任何信息”将被清理出库。PPP项目信息只有按照要求及时准确公开了,其合法合规性才经得起大众的监督与市场的检验。

  全过程管理是PPP项目的核心特征之一,PPP信息公开也应该贯穿项目准备、评估、实施全过程。PPP项目程序较多涉及主体与各类文件复杂,南京卓远建议地方政府在PPP项目启动伊始就应当充分重视并及时做好信息公开工作。

  附表:《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金[2017]1号)关于PPP项目信息公开的要求

所处阶段

公开内容

公开方式

公开时点

信息提供方

项目识别

项目概况、项目合作范围、合作期限、项目运作方式、采购社会资本方式的选择 

即时公开 

实施方案编制完成之日起10个工作日内 

项目发起方 

交易结构(含投融资结构、回报机制、相关配套安排)、项目产出说明和绩效标准、风险分配框架、合同体系、监管体系 

适时公开 

进入项目执行阶段后6个月内 

项目发起方 

物有所值定性评价指标及权重、评分标准、评分结果 

即时公开 

报告定稿之日起10个工作日内 

 

物有所值评价通过与否的评价结论(含财政部门会同行业部门对报告的审核意见)

即时公开

实施方案批复文件下发后10个工作日内

 

审核通过的物有所值评价报告(含财政部门对报告的批复文件)

适时公开

进入项目执行阶段后6个月内

 

本项目以及年度全部已实施和拟实施的PPP项目财政支出责任数额及年度预算安排情况,以及每一年度全部PPP项目从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例情况

即时公开

实施方案批复文件下发后10个工作日内

 

财政承受能力论证的测算依据、主要因素和指标

即时公开

报告定稿之日起10个工作日内

 

通过财政承受能力论证与否的结论

即时公开

实施方案批复文件下发后10个工作日内

 

审核通过的财政承受能力论证报告(含财政部门对报告的批复文件)

适时公开

进入项目执行阶段后6个月内

 

新建或改扩建项目建议书及批复文件

适时公开

进入项目执行阶段后6个月内

实施机构

可行性研究报告(含全套支撑性文件)及批复文件,设计文件及批复文件(如适用)

适时公开

进入项目执行阶段后6个月内

实施机构

存量公共资产或权益的资产评估报告,以及存量资产或权益转让时所可能涉及到的各类方案等(如适用)

适时公开

进入项目执行阶段后6个月内

实施机构

项目准备

政府方授权文件,包括对实施机构、PPP项目合同的政府方签约主体、政府方出资代表(如适用)等的授权

即时公开

授权后10个工作日内

项目所在地本级政府

项目概况、项目合作范围、合作期限、项目运作方式、采购社会资本方式的选择

即时公开

进入采购程序后10个工作日内

实施机构

交易结构(含投融资结构、回报机制、相关配套安排)、项目产出说明和绩效标准、风险分配框架、核心边界条件、合同体系、监管体系

适时公开

进入项目执行阶段后6个月内

实施机构

政府对实施方案的审核批复文件

即时公开

批复文件下发后10个工作日内

实施机构

审核通过的项目实施方案及修正案

适时公开

进入项目执行阶段后6个月内

实施机构

项目采购

项目资格预审公告(含资格预审申请文件)

即时公开

资格预审公告发布后10个工作日内

实施机构

项目采购文件、补遗文件(如有)

适时公开

进入项目执行阶段后6个月内

实施机构

资格预审评审报告及响应文件评审报告中专家组评审结论性意见,附资格预审专家和评审专家名单

适时公开

进入项目执行阶段后6个月内

采购监管机构

确认谈判工作组成员名单

适时公开

进入项目执行阶段后6个月内

实施机构

预中标及成交结果公告;中标、成交结果公告及中标通知书;

即时公开

依法律规定及采购文件约定

实施机构、采购监管机构

已签署的PPP项目合同

适时公开

进入项目执行阶段后6个月内

实施机构

PPP项目合同核心条款,应包括主要产出说明、绩效指标回报机制、调价机制

即时公开

项目合同经人民政府审核通过后10个工作日内

实施机构、项目公司

本项目政府支出责任确认文件或更新调整文件(如适用),以及同级人大(或人大常委会)将本项目财政支出责任纳入跨年度预算的批复文件(如适用)

适时公开

进入项目执行阶段后6个月内

实施机构

项目采购阶段调整、更新的政府方授权文件(如有)

即时公开

项目合同经人民政府审核通过后10个工作日内的附件依据相关法律规定公开

实施机构

项目执行

项目公司设立登记、股东认缴及实缴资本金情况、增减资(如适用)

即时公开

设立时及资本金到位后10个工作日内

项目公司

融资额度、融资主要条件及融资交割情况

适时公开

对应事项确定或完成后次年的4月30日前

项目公司

项目施工许可证、建设进度、质量及造价等与PPP项目合同的符合性审查情况

即时公开

依据PPP项目合同约定;如PPP项目合同未约定时,则在对应活动结束后次年的4月30日前予以公开

实施机构、项目公司

社会资本或项目公司的年度运营情况及运营绩效达标情况

即时公开

依据PPP项目合同约定;如PPP项目合同未约定时,则在对应活动结束后次年的4月30日前予以公开

项目公司

项目公司绩效监测报告、中期评估报告、项目重大变更或终止情况、项目定价及历次调价情况

即时公开

依据PPP项目合同约定;如PPP项目合同未约定时,则在对应活动结束后次年的4月30日前予以公开

实施机构

项目公司成本监审、所有的PPP合同修订协议或补充协议

适时公开

对应活动结束后次年的4月30日前

实施机构

 

项目公司

项目公司财务报告相关内容,包括项目收费情况,项目获得的政府补贴情况,项目公司资产负债情况等

适时公开

对应活动结束后次年的4月30日前

项目公司

重大违约及履约担保的提取情况,对公众投诉的处理情况等

即时公开

发生之日起10个工作日内

实施机构

本级政府或其职能部门作出的对项目可能产生重大影响的规定、决定等

即时公开

规定及决定下发后10个工作日

实施机构

项目或项目直接相关方重大纠纷、涉诉或涉仲情况

即时公开

除本办法另有规定外,发生后10个工作日内

项目公司

本级PPP项目目录、本级PPP项目示范试点库及项目变化情况、本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况等

即时公开

依法律规定(如有)公开或每季度公开

 

项目移交

移交工作组的组成、移交程序、移交标准等移交方案

即时公开

移交方案确定后10个工作日内

实施机构

移交资产或设施或权益清单、移交资产或权益评估报告(如适用)、性能测试方案

即时公开

清单或报告定稿或测试完成后10个工作日内

实施机构

移交项目资产或设施上各类担保或权益限制的解除情况(如适用)

即时公开

对应解除完成后10个工作日内

实施机构、项目公司

项目设施移交标准达标检测结果

即时公开

达标检测结果出具后10个工作日内

实施机构

项目后评价报告,以及项目后续运作方式

即时公开

后评估报告定稿或项目后续运作方式确定后10个工作日内

实施机构

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