财政部PPP项目库管理政策深度解读系列之七:剖析“两评乱象”

来源:中国名企排行网  作者:李胜岚    阅读次数:1252  发布时间:2017-12-04

  前言:

  财办金〔2017〕92号文被认为是PPP项目规范管理的里程碑式政策,提出了严格新项目入库标准及清理整顿已入库项目的具体要求。本文为卓远深度系列解读之七,针对92号文“集中清理已入库项目”中第一条“未按规定开展‘两个论证’”的项目应予以限时清退的要求进行解读分析。

  2017年11月10日,财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》财办金〔2017〕92号,该政策旨在严格新项目入库标准,集中清退已入库项目,进一步规范PPP项目全流程。其中集中清退已入库项目的第一个情形即为未按规定开展“两个论证”的,包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的(2015年4月7日前进入采购阶段但未开展财政承受能力论证以及2015年12月18日前进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目除外);虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定的。本文将从理论和实务的角度出发,分析集中清退入库项目的时间、评价方法和程序。

  一、集中清退已入库项目的时间

  下列两种情形不属于财金[2017]92号文规定清退已入库的情形。

  (1)在2015年4月7日财政部发布《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金[2015]21号)之前,进入采购阶段但未开展财政承受能力论证的项目。

  (2)在2015年12月18日财政部发布《关于印发的通知》(财金[2015]167号)之前,进入采购阶段但未开展物有所值评价的项目。

  若在财金[2015]21号和财金[2015]167号出台之后,已进入采购阶段还尚未开展物有所值评价或财政承受能力论证的,则应整改补充“两个论证”,“两个论证”若通过则可以不清退出库;若“两个论证”没有通过,则应被清退出库。

  二、评价方法与程序

  针对虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定的,则属于清退出库的情形。

  (一)关于“两个论证”评价方法与程序的现有政策

政策名称

政策内容

《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金[2015]21号)

(1)财政承受能力论证工作流程包括责任识别、支出测算、能力评估、信息披露。(2)财政承受能力论证采用定量定性分析方法。

《关于印发<PPP物有所值评价指引(试行)>的通知》(财金[2015]167号)

(1)物有所值评价工作流程包括评价准备、定性评价、定量评价、评价报告和信息披露。(2)评价方法包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主,鼓励开展定量评价。

《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)

(1)物有所值评价工作应由财政部门会同行业主管部门开展;(2)财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素,对部分政府付费或政府补贴的项目,开展财政承受能力论证,每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

《关于印发<政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法>的通知》(财金[2016]92号)

(1)规定开展物有所值评价工作的方式。项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构编制项目物有所值评价报告。(2)规定物有所值评价报告的审核主体。即各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。(3)规定财政承受能力论证的程序。即经审核通过物有所值评价的项目,由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告,统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任,并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后,出具财政承受能力论证报告审核意见。

《政府和社会资本合作物有所值评价指引(修订版征求意见稿)》意见的函(财办金[2016]118号)

(1)规定初始物有所值评价按照先定量评价后定性评价的顺序进行。(2)中期物有所值评价可以不包括定性评价。中期物有所值评价由同级财政部门会同行业主管部门组织实施,委托专业咨询机构和专家按照初始物有所值评价方法和实际建设运营数据对照开展定量评价工作,并确定初始和中期评价的结果偏离幅度。

  (二)目前存在的“两个论证”评价不规范行为及影响

  1、根据财金[2015]167号、财金〔2014〕113号、财金[2016]92号等政策规定,项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证均需取得批复,方可进入项目采购阶段。但在实践中,存在项目的实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证的批复下达前就已经进入采购阶段甚至已经开工建设,而为使项目程序看起来“合法合规”后期补增“两评一案”批复的情形,属于违反政策规定的不规范行为。

  2、根据财金[2015]167号、财金〔2014〕113号、财金[2016]92号等规定,只有经过审核通过物有所值评价的项目,才能由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告,出具财政承受能力论证报告审核意见。在实践中,项目编制机构无视政策既有规定,同时编制“两个论证”,也属于违反政策规定的不规范行为。

  (三)目前存在的形式化“两个论证”的行为及影响

  目前“两个论证乱象”并非是绝对的乱,而是在遵守政策的基础上,“机械地”做“两个论证”,导致“两个论证”更多的是流于形式。

  1、物有所值评价工作的形式化行为及影响

  第一、定性评价流于形式。首先,根据财金[2015]167号文规定,定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。在实践中,设置基本评价指标时,部分项目不考虑项目实际情况以及所涉行业差异而设置评价指标,致使定性评价指标与项目实际情况并不匹配;其次,关于定性评价专家组成及打分环节,组成专家组往往需要包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家,以及行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。在实践中,部分专家组成员并非是项目实际相关行业领域的专家,导致其在打分时对相关问题了解的较为局限,具有随意性,也不具备专业性,对物有所值评价的结果产生影响。

  第二、定量评价流于形式。首先,因PSC 值包括参照项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值、项目全部风险成本,在实践中,这四项数据取值往往因为没有大量数据来源,设置具体数值就不准确,尤其是项目风险成本方面,缺少准确和客观数据支撑,测算结果缺乏准确性,因而最终得出的PSC 值就可能与项目实际情况有较大出入。其次,PPP模式适用于基础设施及公共服务领域,实践中,如商业地产开发、招商引资项目等项目并不适宜采用于PPP模式,但为使项目通过物有所值评价,在进行定量评价时,主观地编制数据,从而使得定量评价流于形式。

  第三、根据财金[2016]92号文规定,项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构,编制项目物有所值评价报告。但在实践中,物有所值评价报告多数都是方案编制单位编制,评审专家只是负责“评审”,并不了解PPP模式的规范和要求,而且多数并非是项目实际相关行业领域的专家,不具备专业性,导致物有所值评价很难做到真正的独立、客观与科学,使物有所值评价论证流于形式。

  2、财政承受能力论证工作的形式化行为及影响

  财金[2015]21号文对财政承受能力论证的程序与方法规定的较为详细,因此就财政承受能力论证本身的“规范性”的问题不大,但在实践中,存在财政承受能力论证虽然符合政策规定,却流于形式化行为的问题。

  第一、根据财金[2015]21号文规定,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%。在实践中,一些项目已经纳入一般公共预算,因客观原因导致项目暂停、无实质性进展等情况的,导致新项目因上述情况而无法纳入一般公共预算;或者为了纳入一般公共预算,在编制财政承受能力论证时不根据项目或当地实际情况有意调整数值,制定不合时宜的比例,也是违反政策既有规定的。

  第二、根据财金[2015]21号文规定,运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定,并按照不同付费模式分别测算。在实践中,为确保财政承受能力论证报告可以通过,部分项目存在财政承受能力论证与项目实施方案的运营补贴支出方式并不一致的问题。

  三、总结

  随着财金[2017]92号文的出台,我们在实践中更应严格遵守财金[2015]21号、财金[2015]167号等现有政策规定。另外建议相关部门应完善“两个论证”的相关政策,进一步规范PPP项目的实施,提高PPP项目的质量,使“两个论证”发挥真正的作用。

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