财政部PPP项目库管理政策深度解读系列之八:评析“以债务性资金充当资本金”

来源:中国名企排行网  作者:袁锋    阅读次数:1707  发布时间:2017-12-04

  前言:

  财办金〔2017〕92号文对PPP项目规范实施提出了更严格的要求,要求已入库项目进行集中清理,其中“以债务性资金充当资本金”是在以往财政部PPP相关的文件中未曾出现的提法,本文作为卓远深度系列解读重磅收尾之作,就将针对“以债务性资金充当资本金”的不规范操作应清理出库的要求进行解读分析。

  财政部新近出台《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)文,对PPP项目规范实施提出了更严格的要求,要求已入库项目进行集中清理,其中“违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的”将被清理出库。

  “以债务性资金充当资本金”是在以往财政部PPP相关的文件中未曾出现的提法,本文试对此说法进行一定解读。

  我们认为财政部提出出现“以债务性资金充当资本金”情况时,项目将被清理出库,主要是要针对两种不合规的资本金出资情况,一是名股实债,二是资本金穿透后实为债务资金。

  一、名股实债

  “名股实债”是在实务中形成的,并非法律概念,一般认为“带回购条款的股权性融资”为名股实债。“名股实债”在本质上形成了政府的债务性支出,属于一种政府变相融资行为,与现行《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)关于控制地方政府债务规模,严格限定政府举债程序的精神相违背。发改和财政部门制定了一系列监管规章制度来限制此类业务。

  具体法规梳理:

  1.《政府出资产业投资基金管理暂行办法》(发改财金规〔2016〕2800号)明确政府出资产业投资基金不得从事“名股实债等变相增加政府债务的行为”。

  2.《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预〔2016〕175号)

  在第三章地方政府和融资平台公司融资行为监督中,要求专员办对地方政府融资行为进行监督,主要包括:(一)除发行地方政府债券、外债转贷外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务,不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保;(二)地方政府及其所属部门参与社会资本合作项目,以及参与设立创业投资引导基金、产业投资引导基金等各类基金时,不得承诺回购其他出资人的投资本金,承担其他出资人投资本金的损失,或者向其他出资人承诺最低收益;

  3.《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)中第三十五条要求:“各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理,切实保障项目运行质量,严禁以PPP项目名义举借政府债务。财政部门应当会同相关部门加强项目合规性审核,确保项目属于公共服务领域,并按法律法规和相关规定履行相关前期论证审查程序。项目实施不得采用建设-移交方式。政府与社会资本合资设立项目公司的,应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作,不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。”

  4.《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金〔2016〕90号)要求:“着力规范推进项目实施。各级财政部门要会同有关部门统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素,科学设计PPP项目实施方案,确保充分体现‘风险分担、收益共享、激励相容’的内涵特征,防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任,避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任,规避PPP相关评价论证程序,加剧地方政府财政债务风险隐患。要加强项目全生命周期的合同履约管理,确保政府和社会资本双方权利义务对等,政府支出责任与公共服务绩效挂钩。”

  5.《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(财金〔2016〕32号)明确“要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,避免通过固定回报承诺、名股实债等方式进行变相融资”;

  6.《政府投资基金暂行管理办法》(财预〔2015〕210号)要求政府“不得向其他出资人承诺投资本金不受损失,不得承诺最低收益”;

  7.《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)要求:“要发挥政府集中采购降低成本的优势,确定合理的收费标准,通过政府采购平台选择一批能力较强的专业中介机构,为示范项目实施提供技术支持。严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目。”

  可见在发改与财政部门以往的文件中一直都是禁止明股实债方式的,财办金〔2017〕92号文依然明确了这一要求。92号文出台后,明股实债,通过结构化基金架构(保证第三方资本金安全及固定收益)解决项目资本金的融资路径已被封死。

  二、资本金穿透

  财政部金融司司长王毅在第三届PPP融资论坛上谈及不规范PPP时表示,要坚持并强化对PPP项目资本金的管理。任何投资项目、任何金融活动,自己要投入一定的自有资金,再进行适度的融资,这是必须守住的底线。不能让政府的各种公共性基金作为资本金,更不要让社会资本用借款作为资本金,然后再用银行资金做运营。

  王毅称,政府和合作伙伴一定要掏出真金白银,拿自有资本做资本金。资本金之外可以去融资,但资金结构必须合理。不少社会资本自有资金实力不足,“穿透”看资本金都是借款,“小马拉大车”。这种情况下,社会资本难以分担长期的风险,PPP这个好的机制难以发挥应有作用。

  根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》(国发〔1996〕35号文)的规定:“资本金是指在项目总投资中,由投资者认缴的出资额,对投资项目来说是非债务性资金,项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务;投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益,也可转让其出资,但不得以任何方式抽回”,可见,作为项目资本金应具备以下三个关键条件:一是非债务性资金;二是项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务;三是投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益。

  债务性资金充当资本金明显与国发〔1996〕35号文的规定相违背。但有很多债务性资金经过多层包装之后,以资本金的名义参与到PPP项目中,如果不进行穿透式监管,往往被会表象所迷惑。

  所谓穿透式监管是按照“实质重于形式”的原则,透过金融产品的表面形态看清业务实质,“打破‘身份’的标签,从业务的本质入手”将资金来源、中间环节与最终投向穿透连接起来,甄别业务性质,根据业务功能和法律属性明确监管规则。

  资本金的穿透就是要从资金的本质而非形式厘清资本金的来源,通过资本金的穿透监管判断资本金来源是否真正为自有资金,从而避免高杠杆带来的金融风险,防止社会资本方的资本金全是借款,没有达到共担风险的目的,杜绝客观上带来的套工程利润提前走人的现象。

  PPP主要依靠未来的收益,而不是将资本金虚化。这样可以打破重工程轻运营的结局,也可以有效的防止运营期间出现问题。PPP监管部门的人士表示“资本金穿透管理可以有效的去杠杆,降低企业负债,可以迫使金融机构投资PPP,一是获得投资利息回报,其次是获得股权回报,也就是运营利润回报,还可以获得资产溢价的增值回报。若是PPP项目出现问题,可以用资本金来有效延缓时间,给政府和社会资本寻找到解决公共服务的途径和方法。”

  以往在PPP项目中项目公司设立时,较为常见的是用PPP基金、资管计划等来满足资本金的强制性要求。随着92号文出台,要求对资本金进行穿透式监管,和整个资管行业通道业务监管逐渐收紧,资管计划通过资本金方式参与PPP项目之路基本不再可行。基金参与PPP项目也需确保项目不存在政府方保底、回购、明股实债、风险分配不当等违规情形。基金可通过其他社会资本或第三方承诺回购或结构化安排保障资金退出,具体如(1)尽量在基金层面安排固定投资收益及退出保障机制,减少退出的环节和程序;(2)由其他社会资本或其他非政府方主体,承担投资收益的差额补足以及基金份额的远期回购责任。

  至此,财政部92号文PPP项目库管理政策深度解读系列圆满结束,南京卓远多位资深咨询师通过理论与实务两个层面对92号文进行逐条深度解读,也代表了南京卓远的专业态度。期望我国PPP事业越来越规范,切实推进基础设施及公共服务领域的发展,推进新型城镇化建设的步伐!

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