生态功能区PPP探索:国退民进正当时

来源:生态资本论  作者:宋馥李    阅读次数:509  发布时间:2017-12-13

  在政府和社会资本合作(PPP)投资额一路高歌猛进突破17万亿元后,一系列问题随之暴露。

  近日,为了规范PPP项目发展,财政部近期发文集中清理PPP项目库,清退不合规项目。国资委随后也发文要求PPP主力军央企对PPP业务实行总量管控,防范风险。

  PPP发展3年多以来,投资的主力始终是央企和地方国企,且份额呈现出上升趋势,而民企的市场份额不断下降,PPP被泛化滥用现象愈演愈烈。

  国家发改委也正在对央企和民企参与 PPP 项目一抑一扬。在刚刚发布的相关文件中,发改委规定重点推介以使用者付费为主的特许经营类项目,在经营层面保证民企参与 PPP项目风险可控;同时鼓励政府投资通过资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式支持民间资本 PPP项目。

  何以大力度推动国退民进?这三年来,央企所有的PPP项目,仍大量集中在基础设施条件较好的城市。而在最需要投资的领域和地处偏远的生态功能区,则备受冷落,这导致资金投入的边际效应越来越小。

  PPP模式仍将是本届政府的主推方向,改弦更张是要让PPP回归初心,去伪存真。

  1 提速环保PPP

  事实上,在生态环保领域,民营资本一直保持着旺盛的参与热情。

  近日,根据财政部公布的全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示,民企参与生态环保项目明显增加。相比去年位居前列的市政工程、交通运输和水利建设领域,今年位居前列的分别是市政工程、生态建设和环境保护。

  鼓励民营企业参与生态环保领域的PPP投资,是本轮政策转向的重要指向,尤其是急需投资的生态功能区。

  生态功能区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的重要生态功能区内,有选择地划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域。建立生态功能区,对于防止和减轻自然灾害,协调流域及区域生态保护与经济社会发展,保障国家和地方生态安全具有重要意义。

  为生态功能区植入PPP项目,首先要给该地区找到独一无二的资源禀赋,把资源转化为资产,并培育为一个产业。PPP模式应用于生态主体功能区县域经济发展,能够突破财政投入不足和县域发展受困的格局,整合社会资源,形成多元化、可持续的资金投入机制。

  近年来,一些民营企业,也逐步涉足了PPP项目的设计和运营。北方中郡投资(北京)有限公司(以下简称中郡运营)的总经理钱瑞霞说:“国家对于生态功能区的PPP项目,在政策方面应当有特殊的安排。”

  钱瑞霞认为,一方面,生态功能区的县级政府,对PPP项目极为渴求,亟需社会资本进入;而另一方面,在理想和现实之间,又存在着诸多羁绊。

  首先,生态功能区的生态环境脆弱,区域内的草原、沙地和湖泊,往往得不到及时的生态修复,需要政府投入大量人力物力进行生态建设,而这些地区的政府,往往对PPP认识有限,政府治理体系不尽科学,运行效率低。

  其次,生态功能区的县级政府普遍财政收入低,经济总量小,属于经济欠发达地区,甚至是国家级贫困县,这样的地区更需要金融的支持,但这些地区往往又是传统金融机构不愿意光顾的地方。

  再次,生态功能区大都处在边疆和少数民族地区,这些地区文化资源非常丰富,却往往处于原始状态,缺乏挖掘和开发。在PPP项目的启动阶段,这些地区往往缺乏一整套的资源要素,诸如科技、金融和商业模式,统统都是短板。

  上述三个矛盾,对于民营产业资本来说,是一道艰难的选择题。生态功能区的PPP项目,一方面蕴藏着巨大的商机,一方面又基础落后、风险巨大。在这样的背景下,产业资本一定更愿意去义乌这样的百强县,因为这些地方的基础设施很完善,投资回报稳定可期。

  2 破题财政困境

  环境保护部环境规划院环境PPP中心主任逯元堂近期表示,目前,在环保领域,基本上都是以公益性项目为主,后期需要政府付费。但如果不创新环境PPP项目的投资回报机制,完全依靠政府付费,项目就难以持续。

  钱瑞霞认为,要打破相互观望的僵局,一定是政府先动起来,主动与社会资本合作,放开市场,拥抱民营资本。既然是缺基础设施,缺乏公共服务设施,那一定要政府来牵头,想办法先筹措启动资金,为社会资本提供完善稳定的政策保障,才能最终吸引民间资本。

  今年5月份,以内蒙古扎赉诺尔区全域旅游基础设施及公共产品建设项目为例,该项目总投资约3.2亿元,对于经济总量偏小、财政能力较弱的扎赉诺尔,这样的投入堪称巨资投入。

  传统模式下,政府通过负债来建设基础设施和公共服务,往往造成地方政府举债过高。而PPP模式下,政府的投资支出由政府负债转变财政一般性预算支出,通过政府购买服务的方式引入社会资本、拓展融资渠道,把资源转变为资产,提供真正符合市场需求的产品。

  正是在这样的思路下,内蒙古扎赉诺尔区政府引入了中郡运营等一批民营企业,全面参与扎赉诺尔的全域旅游大开发。中郡运营作为中国生态功能区产业运营商,为县域经济发展提供战略规划、投融资、基础设施提升、公共服务配套、产业导入以及品牌运营等一揽子服务。

  在钱瑞霞看来,中郡运营作为产业设计者,他们做的第一件事是为县域经济定位,为该生态功能区的发展方向定位。通过定位,把资源统筹起来,把蓝图描绘出来,然后在延揽产业资本进入,无论是旅游开发,还是生态修复,抑或是特色农业……让产业资本循序渐进地进入该区域。

  其难点在于:生态功能区的首要发展目标,是保护该区域的生态不被破坏,为国家输出生态产品,或者涵盖水分,或者实施沙地治理,或者维持生物多样性,这样的功能不能破坏,只能增强。设计主导产业,必须在这个前提下展开。

  3 求解绿色回报

  有关数据显示,“十三五”期间中国绿色产业每年至少需要投入2万亿以上,近五年大气治理需求约为1.7万亿,其中政府的财政资金大概只能提供其中的10%至15%,大量资金缺口需要民间资本给予支撑。

  森林、草原和湖泊,兼有生态建设保护的主体功能和绿色生产的经济功能,是经济和社会可持续发展的重要基础。随着生态环境产业进入万亿投资的新时代,如何运用社会资本完成生态治理,是为问题的关键,要践行绿水青山就是金山银山,在政府积极引导的同时,最终要靠商业的力量。

  目前,中国尚未建立起促进绿水青山转变为金山银山的环境经济政策体系。对于生态功能区县域来说,往往并没有特别大的工程项目,主导产业投资期长,回报率不确定,令社会资本望而却步。

  不过,在钱瑞霞看来,围绕生态保护而设计的PPP项目中,完全可以实现可观的回报。

  以内蒙古陈巴尔虎旗中国草原产业集聚区PPP项目为例,中郡运营牵头的社会资本联合体中标金额8.56亿元,项目内容包括草博馆、草博园景观绿化及城市品牌营销等一系列工程。在该项目中,以草牧业为主导产业的陈巴尔虎旗,将生态修复、草牧业和全域旅游结合开发,吸引了社会资本的参与。

  当然,运营的关键,还是要集中精力来发展。钱瑞霞认为,要围绕一个县级政府来定位,首先是选择出当地的特色主导产业,而主导产业不能过多,过多就谈不上主导,对于县域经济来说,主导产业一般不能超过三个。

  绿水青山是资源状态,金山银山是产品状态。从绿水青山变成金山银山,中间需要漫长的过程。这其中,县一级政府信用,能不能打动社会资本,往往是PPP项目成败的关键,同时也是社会资本很困惑的事。

  一个公共产品的设计、建设、融资、运营、维护、移交的确需要相当长的过程。PPP项目成功与否,必须有一个透明公开、可预期的政策制度安排。彼此守约、遵守契约精神,是PPP模式的最佳合作环境,政府信用必须为PPP项目保驾护航。

  从市场角度来看,生态环保项目有着需求量大、项目投资额小、分布零散等特征,故而民营企业的参与积极性要明显高于国有企业,在该领域也诞生了许多家利润可观、业务持续性良好的优质民营上市公司。

  未来,政府推出PPP项目的核心诉求,将从融资转向运营,并筑牢守信的底线,那些具有公益性且有良好现金流的生态环保PPP项目,会密集推出并落地,民营资本将会新一轮的PPP项目推进中,发挥更为重要的作用。

  作者介绍:宋馥李,经观城市与政府事务研究院副院长 生态资本论特邀主笔。

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