拨云见日话“运营” ——如何理解PPP项目中的运营内容?

来源:中国投资咨询  作者:朱磊    阅读次数:253  发布时间:2018-01-16

  PPP项目的运营,不在于是否有使用者付费的内容,更不能把对项目设施的维护当作运营,只有要求社会资本方利用其管理的项目资产持续提供社会公众期待的公共服务,并依据公共服务的质量和数量获取报酬,我们才能认定该项目具有运营内容。真正的可用性付费项目,应当以提供满足约定标准的公共服务的时长作为“数量”来计算报酬。

  2017年11月16日,财政部发布了《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)(以下简称“财办金92号文”),文中提出了严格的新项目入库标准,并提出“仅涉及工程建设,无运营内容的”项目,不适宜采用PPP模式实施。事实上,从本轮PPP模式推广伊始,项目是否包含运营内容,就一直是判断其是否合规的关键。然而,对于何为“运营”或“运营内容”,现有的PPP政策文件,尚无明确的评价标准和规范解释,甚至《辞海》都没有就“运营”一词给出可以借鉴的解释。此种情形下,究竟该依照何种标准判断项目是否有运营内容?本文将就此进行探讨。

  一、曾经的提法

  项目实操过程中先后出现过两种观点。一种认为运营是指项目应该具有使用者付费的内容。在这一观点的驱动下,为了披上PPP的“新衣”,许多项目牵强地引入了一些使用者付费的内容,比如给市政道路加上广告经营,给医院大楼加上餐饮服务等等,且不说这些“运营内容”往往不是目标社会资本方的强项,甚至相关“运营内容”的净收入因为金额太小常常在社会资本方的投资决策过程中被忽略,显然是无法依靠此类的“运营”来实现物有所值的大目标。更为关键的是,按照这一观点,普遍被认为应该按照PPP模式实施的污水处理、固废处理等项目,将因缺乏使用者付费内容而被挡在PPP大门之外。显然,以是否有使用者付费的内容作为判断PPP项目是否具有运营的观点是不可取的。

  随着纯政府付费PPP项目的大量兴起,行业内出现了“维护即运营”的论调。许多项目不再强行捆绑使用者付费内容,而是借用“可用性付费”的名义,在BT模式的基础上,拉长项目的回购年限,增加设施养护内容,来实施PPP项目。在这种模式下,项目建成政府方便承担付费责任,设施养护工作成为绩效考核标的并与维护费的支付挂钩,而社会公众享有的公共服务的质和量则不在考核范围。这种做法提前锁定了政府大部分支出责任,难以实现运营风险的有效转移,缺乏引导社会资本发挥优势的激励机制,很难实现提高公共服务供给效率的政策目标。那么简单的将更多建设费用与项目维护绩效挂钩是否就解决了这个问题?我们不敢苟同!仅提供物业及后勤管理服务的医院类PPP项目,其考核绩效无法与医疗服务挂钩,难以真正的提升社会公众享受的医疗服务的质和量。

  二、运营的本质

  那么究竟应该如何理解“运营”呢?结合推广PPP模式的初心,我们认为合理的“运营”应该能够满足以下标准:(1)风险合理分担。根据风险可控原则,将项目相关商业风险转移到更具控制能力的社会资本一方。(2)实现物有所值。利用社会资本方的技术优势和管理效率,从运营中求效益,在项目全生命周期内持续提升公共服务的质和量。(3)不产生政府债务。以运营的效率效果作为取得报酬的主要依据,不得固化政府支付责任,形成政府债务。

  根据上述对PPP项目中“运营”的定义和理解,我们认为PPP项目的“运营”是指:利用项目资产为社会公众持续提供公共服务,并依据公共服务的质量和数量获取报酬的行为。关于该定义,需要说明的是:

  (一)PPP运营的本质是利用项目资产为社会公众提供公共服务,并以公共服务作为其获取报酬的唯一依据,建设并养护项目资产仅是手段,利用项目资产为社会公众持续提供公共服务才是目的。对于那些不需要项目资产就能提供公共服务的项目,应属于政府采购服务的适用范畴。

  (二)公共服务是指社会公众期待的,且可直接享受的、最终的服务,其内容及表述不应超过一般公众可理解的范围。举例来说,地铁提供的公共服务是客运服务,而不是地铁线路的检修维护;医院提供的公共服务是医疗服务,而不是门诊楼的物业管理;收费公路提供的可以是车辆通行服务,但不能是高速公路的养护。

  (三)运营收费依据中必须是质量和数量的有机统一,两者缺一不可,否则将无法实现提升公共服务质量和数量的目标。对于污水处理项目,符合排放标准是获取报酬的前提,处理污水数量是计算报酬的依据;对于可用性付费项目,满足可用条件是获取报酬的前提,提供公共服务的时间是计算报酬的依据,也就是说可用性付费应当以提供满足约定标准的公共服务的时长作为“数量”来计算报酬。

  三、案例分析

  在甲、乙、丙、丁四个地区分别计划新建一条相同的环城快速公路,项目经济技术指标完全相同,拟采用PPP模式实施,由社会资本方负责本项目的投资、融资、建设、运营和维护,特许经营期为30年,其中建设期2年,运营期28年。在具体的模式上,四个项目又有些许差别:

  项目甲:项目建成封闭式公路,在道路两端设置收费站,并授权社会资本方对过往车辆收取通行费,项目收益来源为车辆通行费收入。

  项目乙:项目建成封闭式公路,在道路两端设置通车流量监测系统,政府方依据通车流量,以“影子收费”的方式,支付社会资本方车辆通行费。

  项目丙:不设置收费站与通车流量监测系统,政府方通过定期检测和不定期检测确认车辆通行服务质量,政府方依据合格通行服务的时间,支付社会资本方车辆通行费。

  项目丁:不设置收费站与通车流量监测系统,项目回报为按照等额本息公式计算的建设投资回购款和依据维护绩效的维护费。

  接下来,我们将结合上述PPP项目的“运营”定义和标准,分别从运营构成、项目绩效和支付责任等方面分别对四个项目进行分析。

  (一)运营构成的判断

  项目甲和项目乙都直接向公众提供通行服务,并以合格的通行量作为依据收取报酬,根据我们给出的定义项目甲和项目乙均具备运营内容;项目丙也直接向公众提供通行服务,并以合格通行服务的时间为基础收取报酬,根据我们给出的定义项目丙具备运营内容;最后来看项目丁,虽然可以利用项目资产提供通行服务,但相关服务的质和量并不是项目主要的付费依据,其关注的运维服务无法为社会公众直接享受,且不构成主要的付费依据,根据我们给出的定义项目丁不具备运营内容。

  (二)风险分担与绩效分析

  鉴于项目甲是许多新建收费公路PPP示范项目的翻版,我们认为项目甲通常能够提升公共服务质和量,实现物有所值。项目乙除了付费主体不同外,社会资本承担的风险与项目甲完全相同,可以推知项目乙也应能够提升公共服务质和量,实现物有所值。项目丙与乙的区别在于通过服务数量的计量基础由通行次数变更为合格服务时间,将需求风险排除在项目之外,鉴于社会资本方通常缺乏对这类需求风险管理的能力,我们认为项目丙也应能够提升公共服务质和量,实现物有所值。反观项目丁,项目付费责任在建设期完成后已经基本确定,即便社会资本方放弃运营也能得到相应的回报,将更多的商业风险转移到政府一方,是“财办金92号文”重点管控的对象,可见项目丁难以有效提升公共服务质和量,无法实现物有所值。

  (三)支付责任的性质

  按照权责发生制的原则,对于甲、乙、丙三个项目,虽然项目资产建设完成是获取相应报酬的基础,但除非社会资本能够提供一定数量的通行服务,否则社会资本无权收取相应的报酬,因此,甲、乙、丙三个项目的收费并不构成支付责任主体的债务。而项目丁的建设投资回购款的权利在建设期结束之日起就已经确定,仅仅是支付时间的递延,根据实质重于形式的原则,项目丁这部分的支付责任应构成政府方的债务。

  综上所述,判断一个项目是否具有运营内容,不在于项目是否有使用者付费的内容,更不能简单的把对项目设施的维护当作运营,只有要求社会资本方利用其管理的项目资产为社会公众持续提供公共服务,并依据公共服务的质量和数量获取报酬,我们才能认定该项目是具有运营内容的,才可以合理预期这个项目能够通过风险合理分担和管理,来提升公共服务的质和量,实现物有所值,且对应政府支付责任不构成债务,符合PPP模式的基本要求。

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