PPP新政下哪一类社会资本将最终胜出

来源:PPP知乎  作者:熊 侃    阅读次数:126  发布时间:2018-01-16

  作者简介:

  熊 侃 广州市天河区政府“天河二号”政府引导产业基金高级投资经理。中南大学商学院硕士研究生,曾任广东水电集团有限公司下属上市平台公司粤水电投资发展部副经理,负责上市公司PPP、风电、光伏等新能源项目的投资工作。

  2017年下半年以来,国家层面出台了一系列关于PPP项目的监管政策。例如:6月初财政部下发《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号);11月《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)、《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(国资发财管[2017]192号、发改委下发《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》。甚至2018年元旦刚过,就传出某银行总行下发通知,全面暂停PPP项目贷款的审批。一时间各种观点此起彼伏,有人悲观的认为PPP的发展到头了。有人比较冷静,认为前几年PPP热过头了,规范是为了更长远的发展。

  财政部、发改委和国资委出台这些政策的目的究竟是什么?作为一项重要的产业经济政策,其政策导向会发生根本性的转变吗?我的观点是:“否,不会”。仔细阅读这一系列的法规文件我们会发现,这些文件的指向基本都是各级政府,都是为了防止地方政府借PPP之名违规新增政府债务,从而引发政府的信用危机。是为了防止因财务杠杆过高和政府的信用风险而引发央企的经营风险。是为PPP正本清源,而不是给PPP泼冷水。PPP模式下生产的不是一般性商品,是一种覆盖面广、影响力大的具有公共属性的商品,其中包含有政府的信用。PPP产品的公共属性决定了PPP项目具有前期投入大、建设运行期长、投资回报相对偏低的特点,同时也构成了政府和社会资本进入PPP领域的门槛。一句话概括就是:“不是随便什么项目都可以套用PPP模式,不是随便什么企业都可以做PPP项目的社会资本方”。

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  当前PPP项目中社会资本的几种常见类型

  (一) 传统的施工企业

  这一类型施工企业的传统优势是拥有丰富的施工管理经验、大量施工机械和甚至是建筑所需构建和材料的生产能力,但是传统的施工主业受制于国家宏观经济和社会整体基建规模。在当前乃至今后很长一段时间内国家建筑施工市场处于买方市场的前提下,施工企业始终处于弱势地位,企业只能通过不断的参加各类项目招投标、想尽办法压缩成本、降低报价的方法获取业务。同时由于传统施工企业没有相关行业的运营管理经验,出于规避自身风险的考虑这些施工企业在投标竞争PPP项目时更倾向于选择那些能提前固化政府支出责任的项目,如:包装成PPP的BT项目、承诺固定收益的项目、政府承诺回购的项目等等。显而易见,这一类企业也是受2017年一系列PPP监管政策冲击最大的企业。

  (二) 各类专业性企业

  PPP项目涉及多个领域,例如:城市给水、排水、污水处理、燃气、 供热、垃圾焚烧发电、轨道交通、收费公路、健康养老、固废物处理、土壤修复、海绵城市等等。从上世纪80年代我们国家探索用引进外资的方法来弥补国内基础设施建设资金不足,2004年建设部发布第126号令,向外资和民营资本开放市政公用事业特许经营权,直至2014年《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》国发〔2014〕60号、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金〔2014〕76号发布,30多年的时间里,我们国家在上述领域已经成长出一批有着丰富建设运营经验的专业公司,例如:垃圾焚烧领域的光大国际、上海锦江、绿色环保、首创环境;污水处理领域的碧水源、启迪桑德、北控水务、光大国际、中车环境;城市燃气供热领域的华润燃气、中国燃气、新奥燃气、深圳燃气等等;这些企业绝大部分都是上市公司,拥有多年的产业运营经验,丰富的人才储备。无论是项目评估、融资、建设,还是后期的运营、管理,都有着非常强的综合实力。

  (三)设计院、设计工程公司

  近年来,一些综合实力较强的具有相关专业甲级资质或总承包资质的部属、省级设计院、设计工程公司处于自身业务转型发展的需要,利用自身在建设项目可行性研究、技术经济评价、技术专利、设计优化、施工组织管理方面的优势进入PPP市场,并取得了一定的成绩。

  (四)其他类型的社会资本

  这一类型的社会资本构成比较复杂。有的是其他与PPP不相关的产业资本为了寻找资金的出路而进入PPP领域;有的是在项目所在地拥有比较好的政商关系,但自身并无多少PPP运营经验且自身经济实力和融资能力不强。

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  从建设工程和项目投资两个角度来综合考虑社会资本在PPP项目全生命周期管理过程中的不同阶段

  PPP项目的操作分为:项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、

  项目移交五个阶段,俗称PPP项目的全生命周期。我们不妨从建设工程和项目投资两个角度综合考虑,将社会资本针对PPP项目的全生命周期管理划分为三个阶段:第一个阶段是“决策阶段”;第二个阶段是“建设阶段”;第三个阶段是“运营阶段”。每个阶段的主要工作重点如下:

  (一)决策阶段

  1.深入开展调研工作。结合国家宏观经济形势,对项目所在地政府的财政收支情况、经济发展状况、产业优势与政策、城市发展的总体规划、土地利用规划、人口与社会规划、产业规划、交通基础设施规划进行详细的调查了解。重点在于尽可能掌握实际情况与未来规划目标之间的差距。

  2.对《项目可行性研究报告》进行深入细致的研判。针对PPP项目建设所涉及的诸如:市场需求、资源供应、建设规模、工艺路线、设备选型、环境影响、资金筹措、盈利能力等问题,从技术 、经济、工程等方面进行调查研究和分析比较,并对项目建成以后可能取得的财务、经济效益及社会影响进行预测,从而为投资决策提供科学依据。《项目可行性研究报告》的编制对决策建设项目具有非常重要意义。尽管各地发改部门对建设项目的《可行性研究报告》进行评审,但大多流于形式,因此由企业主导的《项目可行性研究报告》内部评审就显得格外重要。

  3.对自身财务融资能力进行评估。PPP项目投资大,对资本金要求高。社会资本要全面评估获得项目贷款的能力与可能性;项目收益覆盖还本付息的可能性、贷款期限与工程建设、运营周期的匹配性,以及未来利率变动对项目收益的影响。

  (二)建设阶段

  1. 开展初步设计、施工图设计。与设计院密切合作,对项目总投 资进行进一步的分析论证,编制项目总投资分解规划,审核项目总概算。从设计、施工、材料、设备、工艺等多方面对项目做必要的市场调研分析和技术经济比较论证。审核施工图预算,探索通过合理的优化设计手段达到降低工程项目总投资的目的。

  2. 确定工程的建设方案,开展工程建设招投标工作。对整个工程的建设从安全、投资、进度、质量、合同、信息、组织和协调共七个方面进行有效管理。

  (三) 运营阶段

  1. 建立和完善各项管理制度体系。

  2. 做好设备的维护保养工作,确保各项设备的正常运转。

  3. 密切跟踪最新相关技术的发展,加大企业的科研投入,通过设备更新、技术改造、新工艺的运用等手段不断提升企业的生产效率,降低生产成本。

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  社会资本参与PPP项目需要具备的基本能力

  基于决策阶段、建设阶段、运营阶段不同的工作重点,我认为社会资本方在投资PPP项目过程中需要具备以下基本能力:

  1.对宏观经济发展的分析研判能力;2.对PPP《项目可行性研究报告》进行更深一步分析评审的能力;3.融资能力;4.对工程设计与建设方案优化的能力;5.建设过程中的项目管理能力;6.生产管理能力。

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  不同社会资本在PPP项目全生命周期管理过程的优势与劣势

  中国PPP“教父”,清华大学PPP研究中心首席专家王守清教授也指出:“PPP核心是运营,谁做的好就给谁做。”有学者指出:“过往PPP项目在实施过程中,社会资本方重建设、轻管理的情况十分严重”。如果说“重建设、轻运营”是指施工企业在作为PPP项目社会资本方时,受制于自身能力的不足、导致偏向于赚取施工利润的话,我个人的观点是还存在“强运营、弱决策与建设”的情况。出现第二种情况的社会资本方大多为前面文中提到的各类专业性企业。

  1.传统施工企业拥有丰富的施工经验和大量的施工设备,具有一定的可研深入评审的能力,在工程建设项目管理过程中有比较强的执行力;受专业和资质限制,无法对工程设计与建设方案进行更进一步的优化;传统施工企业的资产负债率普遍较高,特别是2017年底财办金〔2017〕92号文发布以后,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的行为将视作不符合规范运作的要求,对传统施工企业影响巨大。

  2.各类专业性公司。这一类企业拥有多年的项目实际运作经验,拥有相对完善的决策评价体系和运作框架。这一类型的企业很多都具有央企背景或者本身就是上市公司,自身经济实力和融资能力都很强。与传统施工企业类似,具有一定的对《项目可行性研究报告》进行深入评审的能力,受专业和资质限制,无法对工程设计与建设方案进行更进一步的优化。对工程建设项目的把控能力没有传统施工企业强。

  3.设计院、设计工程公司。这一类型的社会资本大多拥有极其雄厚的专业技术实力。多年的工程设计与工程总承包经验使得他们对产业政策、市场与项目发展前景、最新工艺与技术的发展、项目建成后的主要生产环节、主要工艺设备的选型与维护等诸多重要环节十分了解。依托自身设计能力,有能力对《项目可行性研究报告》进行更深层次评价;有能力通过对设计方案和施工方案的进一步优化达到大幅降低项目总投资的目的。这类型社会资本的短板是融资能力相对较弱,除了一些拥有央企背景的部属设计院和上市设计公司以外,其他设计院、设计工程公司自身的经济实力和融资能力很难满足PPP项目所需的资金要求。

  4.其他类型的社会资本整体综合实力参差不齐。有的企业在当地拥有良好的政商关系;有的企业单纯拥有较强的资金实力只适合做财务投资人,不具备全生命周期的管理能力。有的企业拥有自身技术专长,但是缺乏必要的资金实力和运营能力。诸多因素决定了这一类型企业在任何阶段都不是PPP项目社会资本方的最佳选择。

  5.将不同类型社会资本从事PPP项目所必须具备的基本能力赋予不同的权重加以比较,依次为“3分、2分、1分”,分别代表“优、中、差”。详见下表一

  从上表可以看到,设计院、设计工程公司的基本能力最强,排在第二、三位的是各类专业性公司和传统施工企业,能力最差的是其他社会资本。

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  现阶段各类PPP项目成交分析

  1.根据明树数据最新统计资料显示,成交项目数量、金额最多的是建筑施工企业,共成交项目3703个,占总成交数量的59.40%。共计成交66059.8亿元,占总成交金额的71%。

  2.国有企业总成交金额总金额为70371.7亿元,占比高达75.64%。

  3.从行业分布情况看,市政公用、交通运输分居成交金额和成交数量的第一、二位。

  从数据上来看,施工类企业,特别是央企中的施工类企业已经成为了PPP项目的投资主力。

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  未来PPP项目投资的变化趋势

  1.未来入库的PPP项目总数量一定会减少。伴随着财办金[2017]92号文的公布实施,严格新项目入库标准,集中清理已入库项目,符合条件的入库PPP项目数量一定会大幅减少。

  2.强调绩效考核指标,对PPP项目资本金进行穿透检查,不允许将债务性资金充当资本金或交由社会第三方代为持股的新监管政策将促使社会资本方在项目决策的时候持更加科学谨慎的态度。

  3.财政部92号文的出台,起到了规范各级政府行为,规范PPP项目运作,提高门槛、抑制恶性竞争的作用。在这个过程中,最后能够生存下来的企业一定是那些拥有丰富行业运营经验、自身资金、技术实力强、具有和核心竞争优势的企业。

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  充分利用比较优势,补短板、谋共赢

  PPP涉及面及广泛,全生命周期管理涉及多个学科领域,且理论性和实操性都强。几乎很难找到一个社会资本能够擅长PPP项目的每一个阶段。充分发挥各自的专业性,在各自的专业领域拓展业务;利用各自的专业优势开展合作,共同发展。

  (一) 未来不论是哪一类的社会资本,只有深耕自己熟悉的专业领域的PPP项目,才有立足之地。我很难想象一个擅长轨道交通建设的企业能够做好社区养老医疗这样的PPP项目。

  (二)单一企业作为社会资本投资PPP的情况将持续存在。截止2018年1月12日,单一企业中标数量3794个、占比60.79%,中标金额42970.9亿元、占比46.18%。平均单个项目中标金额11.33亿元。随着PPP的不断发展,那些投资金额相对较小,项目地点分布在三、四线城市的项目将会是单一企业竞相争夺的目标。

  (三)跨专业领域合作,谋求共赢

  1. 根据明树数据统计资料,联合体中标金额累计达50080.5亿元,占比高达53.82%;联合体中标数量2447个,占比39.21%。平均单个项目中标金额20.47亿元。

  2. 高度融合的合作精神下组建PPP项目投资联合体。过往PPP联合体大多是一种松散的合作,是为了获取项目临时组建的松散的合作关系,合作的各方关注的是各自利益。我认为未来的联合体应该是一种长期的合作关系,是统筹考虑合作各方短期、长远利益后形成的一种彼此联系紧密的组织。主要模式有:

  (1)专业性企业+设计院联合体模式。专业性企业控股、设计院参股,设计院负责可研评审、EPC建设,控制项目投资,专业性公司负责融资和后期运营,运营期设计院参与项目收益分配。这种模式可以发挥设计院的优势以弥补企业在项目评估、建设领域能力的不足。

  (2)施工类企业+设计院联合体模式。这种模式已经在施工类央企和少数的地方国有施工企业中得到了比较好的运用。这种模式设计、施工的密切配合;有利于控制工程建设造价;有利于提高项目管理水平,保证工程质量和投资效益 。极大的提升了传统施工企业的综合实力。

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  结束语

  对于中国的PPP,2018年是量变引发质变的一年。新监管政策的执行必然导致未来PPP落地数量的大幅减少,同时也会促使广大社会资本更加注重提升企业的核心竞争能力。 首先,以央企为代表的众多国有企业依然会占据整个PPP市场最大的份额。不仅仅是因为央企有着极其雄厚资金、技术实力,最重要的一点就是国企毕竟是“亲儿子”,在项目获取方面有着先天的优势,这一点不容否认,也无需回避。 其次,众多有行业代表性的民营企业、龙头企业、民营上市公司凭借自身多年的积累和灵活的体制机制,将在各个不同的专业领域与国企展开激烈竞争,并一定会取得不错的成绩。 第三,无论是专业性企业+设计院联合体、施工类企业+设计院的联合体模式,还是专业性企业、设计院的单一企业模式都将存在,都会有各自的发展空间。单一的施工类企业、其他类型的社会资本将首先会被淘汰出局。 最后借用清控伟仕总经理刘世坚先生的话:“PPP行业做到规范才是发展的正途”。我认为这话不单是对政府说的,同样也是对广大社会资本说的。 (本文仅凭个人对PPP极其有限的认识而写,难免有表述不清楚、不规范、不合理的地方,敬请指正并谅解)

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