南京卓远城镇化体系研究:以城市经营理念助推城镇化发展

来源:南京卓远  作者:南京卓远    阅读次数:508  发布时间:2018-03-19

  前言

  城市经营在学术圈的热烈讨论集中于千禧年之初,各地城市政府也迅速接受了这一概念并将其付诸于实践。如今,城市经营理念已经不如当年火热,甚至还延伸出了城市运营等概念。但是,结合新时期背景,城市经营理念仍然可以为我们带来新的思考,为城镇化发展提供理论支撑及思路借鉴。本文就将结合有关学者的研究进行传承思考,探讨城市经营理念如何助推城镇化发展。

  城镇化发展是现代经济发展的必然趋势,并且在不同的阶段具有不同的内容。例如:农村人口向城市转移需要城市具备接纳的空间及设施,包括非农就业岗位、住房交通等基础设施等等;加强城市功能需要提高城市的竞争力、辐射力、开放度等等。总的来说,它们都涉及到城市资源的配置和城市建设资金问题。在城市功能设施建设资金严重不足、建设缓慢的背景下,城市经营问题就运营而生。

  一、内涵及理论基础

  对于“城市经营”这一概念,相关学者进行了广泛的研究和讨论。概括来说,城市经营就是用市场经济的观念重新认识城市的规划、建设和管理,把城市的资源和延伸资源作为资产,通过市场运作,获取经济、社会、环境效益,促进城市发展。其目的在于提高城市资源的价值,进而提升城市的竞争力,同时在人、资源和环境方面提高城市可持续发展能力。

  城市经营的理论基础包括城市竞争理论、政府再造理论、中心地理论、产业结构演变理论、城市空间结构理论等,从不同的角度对城市经营形成支撑。

  二、城市经营主体

  由于城市经营是需要以市场化的方式来提高城市资源的价值,因此市场成为城市经营的一大主体,将企业的营销战略运用到城市经营中。同时,鉴于城市资源或产品存在特殊性,使得城市经营与一般的企业经营有所差异,政府就成为城市经营的另一大主体,在讲求经济效益的同时重视社会效益和环境效益。

  在我国,城市经营一经提出就受到城市政府的关注。彼时由于传统体制的惯性、政治体制改革的滞后以及相关法律的不完善,并且政府还掌握着大部分的城市资源,政府成为了城市经营的主导者。这种模式实则是扭曲了转向市场经济后的政府职能,与市场经济体制的建立要求背道而驰。

  市场化的城市经营模式首先要求市场成为城市经营的主体,进一步说是让市场上竞争性的企业成为城市经营的主体。城市经营理念鼓励社会资本参与到城市建设、管理当中。实际上,对于城市经营也确实包括政府和市场的合作经营。

  目前,引入社会资本参与基础设施建设完善公共服务体系已经成为我国城镇化发展的重要途径之一。其中政府和社会资本合作(PPP)模式以利益共享、风险共担原则,吸引了具有相应实力的社会资本参与到基础设施建设,在我国掀起了一股PPP浪潮。可以被认为是对城市经营的一种运用和传承。如今,我国PPP进入规范期,促使其真正发挥出促进基础设施及公共服务完善、推进城镇化发展的作用。

  三、城市经营的客体

  城市经营的主体之所以由市场和政府共同担任,主要原因就在于城市经营客体的多类别、差异性。

  城市经营客体从广义上来说即为城市资源,包括自然资源及社会资源。自然资源主要为土地、山水、生态、空间等等;社会资源主要为供水、供电、交通等基础设施,以及人口、历史文化、教育等人文因素等等。城市经营需要对这些资源的产权结构,如规划权、所有权、使用权、经营权、收益权等进行运作,以促进城市发展。

  市场可以进行经营的领域通过推动相关产业发展为表现,而市场无法实现的经营领域主要为城市的公共产品及公共服务、公益性设施等,应当由政府经营,才能保障城市的社会效益。但是也并非说市场完全不可以介入。以水、电、气等自然垄断行业为例,有政府介入才能防止损害消费者福利的垄断,但也可以采用PPP模式引入社会资本方进行建设及运营,由政府进行监管,这样即可以缓解地方政府的财政压力,又能发挥社会资本的专业能力,在保障基础设施及公共服务由政府经营的同时,提高其社会效益。

  四、城市经营模式

  在我国,各地城市经营实践探索形成了各具特色的经营模式,有以“产业立市”带动经济发展和城市建设的青岛模式;也有以城市环境建设为契机、服务业发展为主线、房地产业优化支撑、工业发展为后继的天津模式;也有通过重点突出自身特色优势、打造特色城市的曲阜模式。同时也有一些地区走入误区采用了不适宜的模式,例如追求短期不顾长期的模式,将短期内可变卖的资源尽量变卖,而忽略了城市的可持续性;也有脱离规划甚至不进行规划,盲目、被动的经营城市模式,打乱资源利用的规划,甚至破坏历史资源、文化遗产、自然景观等。

  其实,城市经营可以借鉴国外TOD模式(即公共交通导向型开发模式),将城市绿地、文化设施、教育等公共品的提供与城市经营有机结合,兼顾文化遗产、自然景观、生态环境的保护和优化,通过城市规划的调控使增值的土地收益重新用于城市新公共品的提供,以此促进城市建设投入、经营、产出的良性循环。

  五、小结与思考

  城市经营,是对城市资源进行聚合、重组使其实现外部效应与整体效应的衍生。而城市资源价值的体现及增值无疑以产业发展为途径,在这之中离不开市场需求,以及政府等主体作用的推动。

  对城市经营理念的传承思考中我们发现,城市经营与南京卓远《优势城市:城镇化浪潮中的突围》一书中“城市优势”形成阶段极为相似,通过政府及国有成分作用于城市资源、相关产业、产业市场形成城市优势。然而城市优势具有相对性,并非一成不变的。卓远认为,城市发展的逻辑线为“城市化→城市战略→城市优势→优势城市”,在形成城市优势之后,还需要通过运用优势、积累优势、转换优势进而构建优势城市。

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