南京卓远对立体停车场的PPP模式探索

来源:南京卓远  作者:南京卓远    阅读次数:925  发布时间:2018-03-19

  作者:陈伟(南京卓远研究中心研究员)

  前言

  随着汽车的保有辆逐年攀高,停车难的问题正成为世界城市发展中的一大诟病。2015年以来,我国政府相继出台了一系列加快停车场建设的指导性文件。在此背景下,本文将基于PPP模式对立体停车场项目进行研究,分别就政策背景、发展现状以及融资模式展开讨论,总结出立体停车场PPP项目在具体实践中的难点,以期为卓远后续研究奠定基础。

  一、研究背景

  随着我国经济快速发展和持续对外开放,世界知名汽车制造商纷纷进入中国设立合资或独资企业,汽车已快速进入中国家庭,使得我国城市机动车数量逐年大幅增加。随之而来的,是城市停车位数量严重不足及建设速度远远低于机动车数量增长速度而产生的停车难问题,且日益突出。为此,我国政府出台了一系列关于加强城市停车场建设、解决居民停车难的政策性指导文件。

  2016年1月25日,国家发展改革委关于印发《加快城市停车场建设近期工作要点与任务分工》的通知(发改基础〔2016〕159号),该通知主要对《关于加强城市停车设施建设的指导意见》(发改基础〔2015〕1788号)中的重点任务进行分解,确定今后一段时期的工作要点和任务分工。此外,为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》和《节约集约利用土地规定》等文件要求,住房城乡建设部、国土资源部还印发了《关于进一步完善城市停车场规划建设及用地政策的通知》(建城〔2016〕193号),该通知要求各省市要合理配置停车场设施,提高空间利用效率,促进土地节约集约利用;该通知还鼓励多建立体式停车位,通过实施特许经营,因地制宜确定设施规模,真正缓解停车难的问题。

  二、立体式停车场PPP行业现状

  据公安部交管局统计,截止2017年初,全国机动车保有量达2.9亿辆,其中汽车1.94亿辆,汽车驾驶人超过3.1亿人。汽车保有量在不断飙涨,然而停车场建设明显滞后。据统计,目前我国大城市内汽车与停车位之比是1:0.8,中小城市为1:0.5,而发达国家约为1:1.3。这也意味着停车场建设至少存在超万亿的市场。

  目前,立体式停车场因其具有占地少、选点灵活、形式多样、存取方便、安全可靠、施工周期短等特点颇受市场欢迎。立体停车场主要分为升降横移式、垂直升降式、巷道堆垛式、垂直循环式四种类型。

  PPP模式作为解决基础设施建设运营资金等问题的有效途径之一,受到政府的大力推广。可以说,立体停车场的市场需求与PPP模式的政府推广,两者一拍即合,通过PPP模式的立体停车场也在各地积极推广建设中。根据财政部政府和社会资本合作中心数据显示,截止2017年底,我国入库的立体停车场PPP项目有15个,其中大部分在储备库的识别阶段,在管理库的项目有5个,落地率为20%。

  三、立体停车场PPP项目融资模式选择

  立体停车场属于公共基础设施领域,基础设施项目划分为非经营性项目、准经营性项目和经营性项目。绝大多数停车场属于收费型停车场,因此立体停车场应属于经营性项目。通过PPP模式建设立体停车场,具体选择何种方式进行合作,需要结合具体的情况以及政府、社会资本双方的需求来决定。

  (1)新建项目采用BOOT或BOT模式

  在此模式下,政府与社会资本方签订PPP协议,由社会投资人成立项目公司,具体负责立体停车场的设计、投资、建设、拥有、运营和管理,通过运营回收投资和获取利润。在运营期内,投资者拥有停车场的所有权,约定的经营期限届满后,投资者将停车场移交给政府。

  (2)存量项目采用TOT模式

  存量项目是指改建、扩建的项目。事实上,有很多立体停车场由于管理不善、服务质量不高等原因而长期无人问津,对于此类项目可采用TOT模式,即转让-运营-移交。具体来讲就是社会资本购买某个项目资产的经营权或者产权,社会投资者在约定的时间内通过经营该资产收回全部投资且得到合理的回报后,再将项目无偿移交给原所有权人。在此模式中,政府通过授予或转让产权或经营权的方式获得一笔当期的政府非税收收入,按照财政资金的相关管理办法使用。同时,通过社会投资者来提升基础设施运营的质量和效率。社会投资者在约定的时间内(10-15年)通过使用者付费、政府付费、可行性缺口补助等方式收回全部投资并得到合理回报。TOT可以分为只转移经营权的TOT和伴随产权转移的TOT,前者本质上是租赁关系,后者则是购买关系,故这种TOT又称为POT。

  (3)DBFO融资模式

  DBFO即设计一建设一融资一运营。政府可以通过招标会、实地考察等形式选择与之合作的私人部门,私人部门应具备足够的创意设计理念,并且能够承担立体停车场的建设工作。

  立体停车场PPP项目通常采用股权和债权两种融资方式。股权融资中的PPP产业基金备受青睐,主要是基金公司通过对未上市的企业进行股权投资和提供经营管理服务,以期所投资企业发育成熟后通过股权转让实现资本增值;该模式根据基金发起人的不同,分为省政府主导的、金融机构主导的、产业资本发起的PPP产业基;基金公司与SPV公司的管理,能充分发挥其技术和人才优势,提高项目实施效率。债权融资方式主要有贷款、债券和资产证券化,贷款和债权两种方式主要是SPV通过与政府签订协议向商业机构贷款和发行企业债与收益债进行筹资;而PPP资产证券化主要是指以项目未来收益权或特许经营权保证的项目公司的应收款、收益权等均可通过企业资产证券化融资。

  四、立体停车场PPP项目实践中的难点

  (1)智能立体停车场项目涉及的部门较多,审批程序复杂

  《关于加强城市停车设施建设的指导意见》(发改基础〔2015〕1788号)明确提出要简化投资建设、经营办理手续,但一些地方政府并未出台明确细则,由于新建项目时,对周边停车位数量、分布等情况不了解,需要项目公司大量的前期调研趋,造成项目工作周期的蔓延。

  (2)项目投资期限长、风险大、收益低

  PPP项目的存续期一般为20-30年,且项目公司的社会资本方资质良莠不齐,融资的安全性备受金融机构的质疑,此外,停车场PPP项目多为长期微利项目,收益率基本上在6%-8%左右,难以吸引金融机构为项目融资。

  (3)融资方式单一

  立体停车场PPP项目多以债权融资为主,股权融资相对不足,传统的商业贷款是债权融资的主要模式,由于融资的金融服务体系尚不完善,以项目未来收入和资产质押的贷款较难实现。

  (4)收费机制

  项目一般会由实施机构及其指定主体代表政府方进行一定比例的注资,这就导致了项目不能完全由市场定价。实行市场定价可以实现差别化收费,保障社会资本的投资回报,利于社会资本提供差异化的服务,形成良性竞争

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