PPP要做到风险共担和真运营

来源:环保创业邦  作者:薛涛 赵喜亮    阅读次数:442  发布时间:2018-03-27

  PPP进入规范季以来,各界对PPP要走向规范、走向运营、走向绩效进行了解读。全面掌握PPP新的政策走向,对PPP模式在环保领域的应用具有重要的意义。

  所谓规范,比较容易理解,但什么是真正的运营?有维护就可以叫运营?工程建设达标就算物有所值和绩效达成?PPP中风险共担的“命运共同体”又在哪里?

  本文尝试从大家所忽略的产业的视角来看中国特色PPP的发展之路——仅仅守住传统特许经营之范畴很难适应国情,需更强调将“长期公共服务质量和效率的提高”确定为唯一目标,需要非运营项目的维护部分具有转变为可接纳的“准运营”的可能和必要性,需要项目本身具有强压力、强约束、长期性的维护绩效,并与项目前端的设计、建设紧密相关,实现“三合一”,即规划设计、投资建设和长期运营维护。

  风暴之下该深思PPP初心

  自PPP陡然走入规范季,“短期工程化、融资债务化、边界模糊化”的PPP三化风险引起各方高度重视。《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(92号文)和《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》(192号文)等一系列规范PPP文件的出台,在地方政府、社会资本和金融机构产生了不小的震动,也让PPP未来的走向更扑朔迷离。

  实际来说,自国发〔2014〕43号文以来,PPP在我国虽处于初级阶段,但已初步建立了一个较为全面的体系。更重要的是,国家层面、地方政府、社会资本、金融机构都意识到,规范的PPP不仅能有效控制地方债务,还能提高公共服务供给质量和效率。

  实现这一目标,应该回归PPP的初心。笔者一直强调,PPP应该冠以“长期”二字。第一,PPP项目本身存续期长达十年以上,如果仅是前期为了获得一个合格的工程,通过严谨的招标流程即可实现,所以真正实现物有所值就必须要拉长到十年以上的时间单位来评估;第二,公共服务是本,基础设施是载体,不实现长期公共服务供给质量和效率提高,基础设施很难说有何意义。

  PPP作为一个以政企分离和透明化为目标的系统化大型改革措施,在近几年的快速发展中也出现了一些问题。原因之一,就是本轮PPP发端于国发〔2014〕43号文,受制于央地、部委和所有制这三大关系的国情——PPP所背负的替代地方违规举债模式的动机和地方政府债务刚性兑付的国情,与国际上推行PPP的出发点不同。

  推进PPP必须考虑我国国情,在降低地方政府债务风险的同时满足其融资基础需求,并实现“公共服务长期供给质量和效率的提高”这一根本目的,是决策者与研究者应该继续高度重视的问题。在当前形势下,结合领域实效具体分析PPP项目如何优化是当务之急,否则很难走出“一放就乱,一收即死”的恶性循环。

  市政环保PPP的四分类理论

  据E20环境平台数据中心统计,2017年3月财政部PPP入库环保类项目占比超过1/3,可见市政环保之于PPP的重要性。不妨来看一下,笔者一年前提出的新的市政环保PPP分类理论(如下图所示),这个理论虽暂未涵盖捆绑商业要素的复合型项目,但此类项目有些接近A类项目的某些特点。

  在E20市政环保领域PPP分类格局图中,A类狭义特许经营项目,通常是直接向非政府的最终使用者收费,比如供水、供气等领域;由社会资本承担需求风险是其根本特征,授予其垄断经营是标配的基本属性;授予其垄断经营权后,基于公共服务属性的监管特征和对公共利益的保障是核心,此处具有很强公共权益性质的监管,与B、C、D类项目更多基于市场买卖关系的监管本质完全不同。

  B类政府付费类特许经营项目,虽然会涉及部分使用者付费,但实际交易中属于政府直接向社会资本方付费的模式,如污水处理、垃圾处理等领域。笔者更认可它是一种专属狭义BOT的政府付费模式,此类项目的基本特征是社会资本并未承担需求风险,而是由政府方来承担。从这点来看,A类和B类项目内涵本质上有着巨大的分别,可以说只有A类项目才具有特许经营中“特许”和“经营”这两个核心概念最准确的定义。

  C类政府付费PFI类项目,经营和运营属性较弱,目前多仅为维护性质,如管网、未含污水的黑臭水体治理等领域。这类项目不再使用以单价竞标和以量计价的模式,而是采用了可用性付费的方式,随之带来了“工程化导向”(背离了上述长期服务的目的)和“负债问题”。当前,92号文对绩效捆绑建设投资的要求,显然是针对此类项目前期的一些机制缺陷而进行优化。

  主观上,C类项目不够安全(与A、B、D类项目不同,施工完成代表PFI项目责任基本完成),因为PFI项目没有运营属性,所以社会资本不具有对应终止服务的隐性权力,社会资本与地方政府之间的粘合度远不如其他3类项目,在动机上也促成了社会资本依靠工程利润套现保本的诉求。

  客观上,与传统特许经营BOT所发展的投资运营商业模式形成鲜明对比的是,PFI项目本身没有运营属性,在PFI项目中未来的维护收入占PFI全部收入的比例往往只有10%以下,社会资本无法有效积累公司健康的资产负债率,明股实债和高杠杆资本金融资成为社会资本承接这些大型PFI项目的客观需求,因此这也成为92号文规范金融降杠杆等系列举措的主要领域。

  D类项目,本质上更有政府购买服务的性质,属于短周期的轻资产模式(如环境监测、环卫),当其因捆绑部分基础设施而实现长期化,便适用于PPP模式。

  以上4种类型中,A、B、D三类属于典型的运营类,理论上不是防范“工程化导向”的重灾区,但如果把运营类项目设计成可用性付费或者与实际使用量有巨大偏离的保底量,运营属性就有可能变异。C类PFI项目是PPP规范季的关注重点。

  从分类再看PPP三原则的国情适用性

  “伙伴关系、利益共享、风险共担”是西方大量经典PPP书籍所使用的词汇,也是这一轮PPP推出时我们最常引用的三个出发点。但是,如果大家真正理解了中国特色的三大关系和四分类分析法,就会发现这些决定了我国特色PPP的基本形态,是无法与国际上标准模式进行简单对照的。

  以解剖PPP基本概念为例,我们先来看“伙伴关系”。在前述B、C、D三类政府付费类的项目中,作为甲乙双方的地方政府和社会资本,本质上是基于买卖关系,各方以此为出发点更加严谨地设计交易模式和监管细节,比基于不可捉摸的伙伴关系更容易将项目做好。

  为什么这么说呢?政府及聘请的咨询机构作为买方,必然要尊重卖方要赚钱的事实,但钱要赚得合理、账要算得分明、服务要匹配(由于社会资本没有承担需求风险,这三类项目理论上都可以做到),还要比自己亲自操刀(传统平台模式)获得物有所值的长期服务,来源于公众税费的财政支出必须要实现采购公共服务所对应的长期绩效。

  在这三类项目中,某些领域被误读为“垄断授予”,其实只是买卖双方锁定了交易关系。笔者以为,买卖关系比伙伴关系更能体现这三类项目中双方“合作”的本质,以此为出发点严谨设计交易和监管模式既符合我国国情,也不容易出现政府嫌社会资本投机、社会资本嫌政府缺乏诚信的双输局面。

  类似地,PPP经典理论中建立伙伴关系的特征表现就是“合资合股”,但其在这三类政府付费项目中发挥的作用并不明显,而政府有限的出资占股主要是为了发挥行业监管的作用。实际上,基于政府付费的主动性优势,采取传统的特许经营外部监管模式也能实现。

  我们再来看“利益共享”。合资合股中无论分红与否,往往很难在政府付费类项目中确定为实现了利益共享。因为以政府支付为收费核心的B、C、D三类项目中,由于需求风险总体可控,财务测算相对精确,即便采取了合资模式,股东不分红可被认为是对其的财政补贴,而股东分红从财务角度来看,政府获得的红利实际上还是来源于财政,所以并无收益分享的实际意义。另外,对于某些C类项目,以伙伴关系为名诉求政府相当比例的参股,反而变成了某些施工类社会资本降低自身资本金比例、以更易于实现工程利润退出的手段。

  当然,从广义来看,可以把地方政府积极为社会资本争取更好的相关优惠政策以及后端附产品资源化收益作为一种“伙伴关系”,也可以把来自这两方面乃至社会资本的自身技术进步所带来的超额利润进行平抑作为“利益共享”。笔者认为上述要素在B、C、D类项目机制设计中的重要性相对较低,对超额利润的过度平抑甚至会带来有违“激励相容”原则的惰性问题。

  真正需要建立伙伴关系和利益共享机制的,也能实现股权合作最大化的,主要是A类使用者付费的项目,包括类似的捆绑商业开发因素的复合类项目。它们有一个核心的共同特征,就是社会资本拥有相应垄断权,且需要面对需求风险。所以,区别于不应作为PPP项目实施的纯商业竞争领域,作为公共服务领域,地方政府有托底的最终责任,政府作为伙伴应该积极辅助社会资本开源节流、降低财政补贴支出或者百姓负担。实现这一目的,地方政府需要积极与社会资本一起面对不确定的需求风险,真正称为“婚姻”的伙伴关系也就确定了,降低财政补贴可视为地方政府获得的利益共享。

  另一种伙伴关系就是以促成有效资源开发和经济发展为要务,双方共同注入各自资源各展所长,争取配比最佳的基础公共服务所带来的城市发展、商业开发收入或税收收益,股权合作和对应比例的收益分红在这个逻辑里则更为顺畅。与之对应,在A类和捆绑商业开发因素的复合类PPP领域,才会有第三个要素“风险共担”原则的存在,而在政府购买(付费)的B、C、D领域,其实主要是风险分担。

  我们最后来看“风险共担”。那么,到底用风险共担还是风险分担来描述PPP更为合适呢?A类特许经营(含复合项目)本质上就是社会资本承担“需求风险”,但出于前文所述为得到公共利益的基本保障,“风险共担”便应运而生,共担的是不确定的需求风险。与风险共担对应的是利益共享,实现地方政府侧的降低财政补贴、百姓支付负担或增加商业属性的捆绑经营开发收益。

  风险共担的背后是双方各自注入资源、发挥所长的合作,正如市场需求风险无法完全预计一样,很多资源投入细节也未必在签约时能够完全准确约定。在这类项目中,由于边界条件和未来状况较为模糊,为达共同目的所构建的合作关系,能够更准确地匹配PPP婚姻论的状态,因此也与经典PPP理论内涵的三原则一脉相承。

  而绝大部分政府购买类PPP如B、C、D类项目,不存在“需求风险”需要共担的情形,在B、D类运营属性强的项目中,社会资本承担项目实际运营效果的风险。基于此,“保底量”设置不等同于固定回报,而是对最低需求风险的制度安排,运营类项目的绩效考核相对容易达成,这也是PPP目前推进中总体良好的领域。

  相对于前文所述的适用受限的风险共担,风险分担机制倒是PPP实施方案编制中最有价值的着眼点。巴曙松先生曾说过,风险分担的设计“其目的不是为了把政府的风险转移出去,而是通过这样的机制实现风险的有效管控”。要实现对风险的有效管控,在风险分配中的重要依据是由相对最有能力的一方来承担某项风险,以及政府对公共服务产出效果的有效把控,即笔者所说PPP唯一指标是长期运营绩效。

  基于需求风险和回报机制的不同类型项目特点对比

  风险分配下的风险共担和风险分担

  实际上,对于存在不可预知需求风险的A类PPP设计,由于风险分担设计无法穷尽,风险共担的设计一定会存在。而B、C、D三类政府购买的PPP项目中,理论上笔者看到的风险共担其实都是未完成足够设计的风险分担。

  从产业视角看PPP1.0时代的成功

  PPP的内核,除了我们所熟知的政企界面清晰、政府信息公开以外,培养高效能的产业主体是PPP实现公共服务长期供给效率提高的必要载体。总体而言,PPP带来的正外部性效益应归纳为3个维度:民众、政府获得长期的、更好的服务;促进小政府、大社会透明治理系统的构建;促进专业运营商和产业的发展。

  从2004年特许经营到国发〔2014〕43号文之间,可称为PPP1.0时代,由住建部启动的部分政府公共服务外部化,打破了我国2000多个市县公共服务地域分割化、碎片化的局面。国发〔2014〕60号文所提到的基础设施规模化运营,在1.0时代实现了一部分,培养了目前占据国内环保类上市公司80%市值的产业主体。这些企业具备人才、资金、技术集成、品牌等综合实力,其发展壮大带来了基础设施的规模化运营,体现了行业集中度的初步提升,代表了环保产业的初步成熟,也是实现PPP目标落地的重要载体。

  据E20研究院统计,截至2016年底,我国污水处理的市场化运营比例达到49%。在市场化项目中,污水处理项目主要以BOT、TOT投资运营服务模式为主,BOT占比47%,TOT占比27%,托管运营占比16%。

  值得注意的是,这些公司是按“运营属性要求”来参与PPP和构建自己公司发展战略、资源分配和能力建设的。传统特许经营项目所蕴含的、天然的强运营属性带来了产业主体的功能定位和发展路径,也由此产生了PPP1.0未被充分评估的正溢出效应。多个企业个体的发展促进了整个产业的发展,而整个产业的提升也为公众和政府带来了更好的服务。在传统运营项目中,控股并表是显而易见的需求,运营控制是企业实现利润保障的基本路径,游戏规则的设计相对较好地兼容了企业逐利的目标、产业能力的提升、监管效果的达成和公共服务效率的长期提高。

  但是,进入PPP2.0时代的PFI模式,即以工程公司领衔、以工程导向为主的阶段后,并不能显而易见达到这个目标。因为工程公司重在短期工程利益,很难培养可持续的企业核心竞争力,对整个产业的发展也缺乏促进作用。在某些项目里,高杠杆的资本金、庞大的联合体阵营、以简单的划分工程标段来区分联合体主要成员的分工、不知道并到哪里的报表、占比很低的维护费用甚至是由小小的联合体成员来承担“运营”任务,这种追逐工程利润的短视行为对整个行业的可持续发展是有害的,更是把PPP这本经念歪了。

  C类PFI项目如何也能有“运营”

  在PPP进入规范季的当下,除做好相关的流程规范、严守财政承受能力10%的红线,以及强化信息公开这些极具正面意义的改革方向外,对C类PFI项目的优化方向关乎本轮PPP改革能否行稳致远。

  需要指出的是,依据工程造价下浮率、工程造价决算的控制力和虚拟计算的投资节省比例来表现PPP的物有所值,笔者对此是持怀疑态度的。这也是笔者坚持认为仅获得一个合格的工程并不等同于合格PPP的原因所在,且如果只要求合格的工程,通过施工招标即可实现。实操中,融资成本的提高和对暗藏工程利润的不易控制,都会使所获得的工程很有可能比政府自建更昂贵,进而偏离PPP的物有所值原则。

  但也应该看到,对于某些“复杂”的非运营项目,政府主导建设和维护项目长期效果打水漂的情况在过去几十年间并不少见,公建公营投资浪费的损失即便偶发,也会远远大于试图通过PPP节省融资成本以及后端工程招标低价竞争带来的成本节约。即便把维护和绩效考核捆绑,把所有非运营的基础设施融资需求都做成PFI项目,也很难做到物有所值。

  对此,92号文对绩效捆绑改革提供了一个基本路径,但路径实现的前提还要达成一个新的共识,即所选择的项目所捆绑的绩效本身应是政府自己投资建设和维护难以实现的,否则简单维护即可达标的项目必然会出现工程化的趋势,即便是所谓的绩效标准具体化、精细化、数量化也难改项目本身“重建设轻运营”的本质,难掩政府过度追求融资、社会资本垂涎工程利润的本质。在笔者看来,只有长期运营绩效压力较大,再加上绩效捆绑按效付费,才可能出现此类非运营项目中的“准运营化”,并由此发挥区别于工程内涵的专业运营商的作用。

  PFI项目的典型特征是有一个易检验的、以效果为导向的核心绩效考核目标,而要长期实现这一目标,整个项目周期必须做到“三合一”。例如,“水十条”中涉及的黑臭水体整治和具有清晰所属河道断面考核目标的水环境综合整治;再如具有污染物实际削减量考核的厂网一体化和村镇污水治理。

  社会资本参与PFI项目,要想达到绩效考核的要求,必然面临自身相关能力的构建,以此实现一个长期可持续竞争力的提升,这是PFI项目由维护属性转向“准运营”属性的基础。当PFI项目具备“准运营”属性时,就会对产业升级产生正外部性效益,反过来又可以有效保障PPP目标的实现。

  笔者还观察到,为了修改项目达到规范里强调的“运营”属性及绩效捆绑要求,不少地方将毫无关联的运营类项目甚至商业类项目打捆在一些大型PFI项目中,这么做与规范PPP本质的目标背道而驰。

  什么是该做的PPP

  笔者曾为PPP总结了3句话,“好认真地做PPP,认真做好的PPP,认真把PPP做好”。

  好认真地做PPP。各方对PPP的优点和缺陷都需要有充分认识,并要有呵护PPP和与之健康可持续发展的积极态度。最重要的是,国家层面对于PPP的顶层设计要以防止地方政府、社会资本和金融机构的行为异化作为重要着眼点。对于地方政府而言,不能只为融资,更要注重公共服务效率的提升,在项目的必要性和可行性上服从公众需求而非政绩考虑。对企业而言,应该向“运营”或者“准运营”转型,从赚工程快钱到细水长流赚合理的、运营的钱。对金融机构而言,识别符合前述要求注重运营转型的优秀社会资本是他们参与PPP的最重要的抓手。

  认真做好的PPP。什么是该做的PPP项目?笔者认为,A、B、D类项目都可以做,但要注重核心边界和机制设计。而C类PFI项目则应该聚焦在长期维护绩效难以简单达成的“复杂”项目上,这类项目的数量、投资规模、建设内容、绩效标准和按效付费机制应成为PPP规范的重点。

  认真把PPP做好。在PPP新背景下,应抓住PPP的唯一目标即长期公共服务供给质量和效率提高这一主线。在运营类和复合商业类项目中做好机制设计提高长期绩效,对直接向非政府的使用者收费的PPP项目,要在注重公众利益保障监管和尊重社会资本利润中追求平衡,加强机制设计以达到各展所长、优势互补及降低需求风险的目的,并在股权合作的基础上实现风险共担。对政府为付费主体的运营类项目,则要关注绩效持续监管和鼓励对方提高效率之间的平衡,注重政府配套责任的落实,以及合理分配的风险分担。在非运营类项目中,要筛选出具有长期维护压力,能够实现捆绑实质绩效的项目来推进PFI模式,这类项目应满足“三合一”的高强度统一属性,否则难以实现PPP的内在规则。

  在笔者看来,PPP要避免融资导向和工程导向,回归公共服务的本源。长期稳定、质量可靠的运营才是公共服务质量高效供给的标志,是对PPP初心最好的遵循。

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