观点 | “鸟巢”PPP模式为什么失败了?

来源:PPP知乎、共学PPP  作者:    阅读次数:66  发布时间:2018-08-06

  作者系国家发展改革委投资研究所体制政策室主任、研究员

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  2008年北京奥运会主场馆,国家体育场,具有国际先进水平的大型多功能体育场,可容纳观众80000人,可承担特殊重大比赛(如世界田径锦标赛、世界杯足球赛等)、各类常规赛事(如亚运会、洲际综合性比赛、全国运动会等)以及非竞赛项目(如文艺演出、团体活动、商业展示会等)。

  项目总投资31.39亿元,总占地面积21公顷,建筑面积25.8万平方米。项目于2003年12月开工建设,2008年6月28日正式竣工,是我国首个运用PPP模式并由社会资本投资建设和运营的大型体育场馆项目。

  这就是“鸟巢”

  “鸟巢”面向全球开展的社会资本方(项目法人)公开招标曾经引起了全世界的广泛关注。

  30多个国内外投资者或联合体购买了标书,但实际参与投标的联合体只有3家(且均为内资企业牵头)。

  最终中信集团公司等四家国内外企业组成的中信联合体中标,项目特许经营期30年(奥运会赛后)。

  项目总投资中,中信联合体出资42%,北京市国有资产经营公司代表市政府出资58%。双方以中外合资经营方式组建项目公司――国家体育场有限责任公司,负责“鸟巢”的投资、融资、建设和运营管理等全生命周期的工作,公司注册资本金10.43亿元人民币,占项目总投资的1/3。

  中信联合体的投资中,中信集团出资占65%、北京城建集团占30%、美国金州公司占5%。而中信集团的投资又分为内资和外资两部分,其中内资占90%,外资占10%。

  “鸟巢”项目的PPP模式很快就失败了。

  2009年8月29日,北京奥运会结束后不到一年。

  北京市政府与中信联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》,对项目公司进行了股份制公司改造:

  ➤北京市政府(授权的投资机构)持有的58%股份改为公司股权,主导“鸟巢”的经营管理工作并承担相应责任。

  ➤中信联合体成员持有其余42%的股权,放弃30年特许经营权,改为获得永久股东身份。

  ➤国家体育场有限责任公司董事长、总经理等公司高层由北京市国资委派任。

  这标志着“鸟巢”变成了一个典型意义的规范运作的中外合资经营公司,而非严格意义上的PPP项目(公司)。

  “鸟巢”PPP模式失败的主要原因

  “鸟巢”项目获得了北京市政府土地、投资、税收和市场等多方面的政策支持。这个曾属于PPP模式成功落地的典型案例,最终成为了不成功的PPP项目的典型代表,其原因是多方面的。

  ①社会资本方的选择先天不足

  作为社会资本方的中信联合体不能算是专业化的大型体育场运营商。中信联合体成员的主要优势在于融资和工程建设而非大型体育场馆的经营管理,联合体各成员均不具备大型体育场馆专业化的运营管理经验。

  这是“鸟巢”PPP模式失败的最根本原因,很大程度上也是“鸟巢”产生其他问题的根源。

  由于不专业,缺乏后期的运营管理经验,社会资本方没能充分认识到大型体育场在建设和运营全生命周期中的各种潜在风险和制约因素,并未在此基础上建立有效的风险分担机制。

  ②项目建设方案没有充分考虑大型体育场后期的商业运营要求

  优化设计通常是PPP项目社会资本方的“权力”。

  然而,“鸟巢”中标的社会资本方及其组建的项目公司没有获得项目设计主导权,在接手项目管理权后很可能没有从更好地开展商业运营的需要出发进行优化设计。

  实际上,由于缺乏专业化的大型体育场馆运营管理经验,社会资本方恐怕也难以真正做好优化设计方案,更别说进行管理创新和商业模式创新了。

  从国际上类似PPP项目的成功经验看,大型体育场馆特别需要通过综合性、多样化的商业运营来获利,而不是仅仅依靠办比赛卖门票的收入。去过“鸟巢”游玩的人恐怕都有一个共同而比较强烈的感受,即“鸟巢”的配套商业设施不足。

  ③项目建设过程中出现了重大设计变更

  ➤减少停车位,从原定的2000个减少到1000个

  直接导致看比赛或参加商业活动的人数受影响,并进一步影响其他商业零售收入。

  ➤取消建设可闭合顶盖

  投资建设成本是降低了,但导致后期的商业活动受限,使得项目的门票、广告等各类经营性收入包括商业零售都受到了较大影响,从项目全生命周期看,似乎“得不偿失”。

  另外,北京市政府在项目开工后决定取消建设可闭合顶盖意味着设计荷载的降低,也一定程度上导致项目的基础工程和梁柱等工程的投资浪费。

  ④北京市对“鸟巢”商业运营的限制

  从“鸟巢”作为国家体育场的定位和形象出发,北京市政府要求减少体育场内配套商业设施、对“鸟巢”冠名权和座椅广告经营实施一定的限制等都影响了项目经营收入。

  从表面上看,这些限制商业运营的要求确实都是“问题”。但站在北京市政府角度看,这些要求似乎也是正当的、甚至是难免的。

  问题的根本在于,作为社会资本方的中信联合体在PPP项目投标以及特许经营协议谈判时有没有考虑到这些潜在“问题”及其背后隐藏的各种风险?

  如果能把这些问题在特许经营协议谈判时都作为潜在风险,事先建立有效的风险分担机制,并在项目特许经营协议中明确提出来,则北京市政府对“鸟巢”商业运营进行各种限制造成的经营收入减少的问题就要“给个说法”。比如,如果北京市政府可能会给予项目公司适当经济补偿或延长特许经营期,那么这个“问题”在很大程度上就不会成为一个真正的问题了,至少不会变成颠覆项目成功的大问题了。

  “鸟巢”PPP模式失败的启示

  PPP是政府在基础设施和公共服务领域对社会资本方的融智+融制+融资(这类似于改革开放以来我国产业领域引进外商直接投资的初衷)。

  “鸟巢”PPP模式的失败,给我们实施PPP项目特别是大型体育场馆等需要依靠长期经营获利的PPP项目最大的启示是:要专业化。

  专业化是PPP模式赖以成功的重要前提,也是对社会资本准入的一条基本要求。通过PPP模式引入专业化的社会资本方是国家推广运用PPP模式的重要政策导向。

  基础设施和公共服务领域引入PPP模式,不仅要满足政府融资的需要,更要满足政府的融智(智力,社会资本的技术、人才和经营优势)和融制(管理制度,社会资本方的公司治理和管理制度优势)的需要。

  这一点,不仅大量处于研究策划阶段的PPP项目实施机构要高度重视,即使是成功“落地”和进入正常运营阶段的PPP项目也同样要反思。一个成功“落地”的PPP项目并不必然意味着全生命周期的成功。

  客观地说,基础设施和公共服务项目相对制造业项目而言,风险是比较小的。但不意味着政府不需要有经验的、专业化的社会资本方参与,更不意味着社会资本方不需要了解行业、技术和管理等专业知识。

  如果社会资本方本身不专业,不具备行业、技术、管理等方面的优势,缺乏相关行业领域投资建设和运营同类项目的经验,对优化设计方案等高度依赖专业经验的事项可能“想都想不到”,对投资建设和运营维护成本的控制缺乏有效手段,对项目各种潜在风险难以有效识别并据此建立有效的风险分担机制,对提高项目的运营效率也就很难保障,对项目合理的投资回报就更加难以保障。

  也许“鸟巢”的PPP模式满足了政府的融资需要,也满足了工程建设和融资的需要,但显然其融智和融制的目标没有达成。

  “鸟巢”PPP模式失败对有意参与PPP项目的各类社会资本也具有重要的警示意义。社会资本如果不具备专业优势,特别是运营管理经验,仅仅具有资金优势,或只看重项目建设期的工程施工利润是远远不够的。社会资本只有先练好专业化的内功,才能做成PPP项目,做成成功的PPP项目。

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