浅谈实操过程中的PPP操作三大重点

来源:  作者:    阅读次数:247  发布时间:2019-07-09

  经过这几年的规范发展,PPP的制度体系不断健全,各参与方的认识水平和专业能力不断提升,项目质量显著提高,为PPP的高质量发展奠定了良好基础。业内很多专家都认为,在经历了2017年以来“最严清理”和大力度规范后,我国PPP发展正加速迈入高质量阶段。

  今年3月,财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》以来,各地财政部开启新一轮的清库工作,为更好的推进PPP项目规范有序运作,笔者将结合相关政策,从实操经验中谈一谈PPP操作需要重视的三大点。

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  投资控制

  投资控制是项目的重要内容,是决定项目后期工程建设成败的关键,影响着工程的投资大小和经济效益状况。PPP模式作为地方基础设施建设的主要抓手,大多推行的是投资额较大的基础设施项目,因而投资成本较大,而对于PPP项目来说,除了使用者付费项目,大多都是可行性缺口补助项目,根据财金(2019)10号文的规定:“严格控制项目投资、建设、运营成本,加强跟踪审计,因为投资控制无论从项目本身还是对于地方政府财政压力来说,都是一个必须重视的要点。

  投资控制从投资决策、设计、招标、施工、竣工决算等项目的建设全过程都需要做好相应的控制措施。PPP过程中的投资控制主要是体现在投资决策阶段,投资决策阶段是整个工程的初始阶段,它是对整个项目的一个宏观概括和把握,其决策成果直接影响着投资成败,该投资决策阶段造价咨询工作流程的工作内容主要是对拟建工程项目从工程造价咨询的角度进行合理、科学的分析,对可研报告的建设方案进行合理的投资估算,为项目的最终决策提供建设成本投入的关键数据。

  从PPP咨询方角度来说,发挥专业化的服务,做好投资决策过程中的投资控制,项目调研开始,对项目可行性研究报告进行全面的评估,收集项目地人机材价格、地质情况、水电状况等基础资料;结合发展前景、技术现状、市场需求等信息来合理、科学地确定建设工程的施工标准及建设规模,对投资估算进行精确计算,确保投资估算的合理性、科学性、全面性。同时在实施方案中设置调价机制,明确科研立项的投资额是初始投资额,最终项目投资额要按照项目审计竣工决算金额。招标采购阶段,结合政府方需求,设置建设工程下浮率为招标标的,控制工程费用,并在PPP项目方案、项目合同中明确中标标准,同时明确项目工程的计价标准、规则等,达到投资控制的目的。

  2

  财政可承受是基准

  财政补贴支出的测算是方案的核心,项目财政可承受是判定项目采用PPP模式可行性的基准。根据财金(2019)10号文的规定:“(三)强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任,不超过当年本级一般公共预算支出的10%。新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。”因此,对于PPP项目来说,10%的政策红线绝不能越过。

  当前,许多政府的财政支出责任已经趋向10%的警戒线,对于还有财政空间的地方,做,统筹做好项目开发规划,合理运用财政承受能力空间,加大重点领域、重点项目的推进力度,推进基础设施和公共服务补短板项目加快落地见效。

  对于项目本身来说,投资控制是基本,财政补贴模式的选择是关键,既要保证项目对社会资本的吸引力,同时又保证项目财政能力可承受。从咨询方的角度来说,财政补贴测算是核心,根据不同项目类型,选取合适的补贴模式,对于使用者付费不可具体量化的,可采用公式法进行测算,设置付费机制,控制项目的运营成本、收入,提高项目的运营能力;对于使用者付费可量化的,对于交通量、垃圾处理量、污水处理量等项目,可以采用最低保底量测算方式或者补贴单价竞价方式进行测算;具体的补贴模式,需要综合分析的项目的投资、收入成本,当地财政支出情况,结合政府和意向社会资本的意愿,科学分析项目的财政可承受能力,保证项目可行。

  3

  重绩效

  今年以来,在各地的PPP管理实践中,“绩效”成为一个关键词。比如,今年4月山西省财政厅发布《关于开展政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期绩效管理的通知》,提出强化PPP项目绩效评价结果刚性约束,形成绩效评价结果与财政支出相挂钩的机制,实现按效付费。今年3月,山东决定在全省开展PPP绩效管理年活动,引导PPP项目各参与方强化绩效理念。青海要求加强PPP常态化管理,最大程度发挥项目预期绩效。

  当前,各地在PPP绩效考核方面不断加强探索。比如,湖北省荆门市从考核对象、主体、目的、内容、方法、指标设定等九方面,系统地对PPP项目绩效考核机制加以规范,积极探索PPP项目绩效考核体系。山西省临汾市制定PPP项目绩效控制工作流程,对项目投资、施工管理、运营维护、转让移交等各个阶段进行全程监督审计,规范整个投资建设过程。

  从咨询方的角度来说,绩效考核已经不是单一在项目实施方案简单的论述,作为一个完整的体系编制,对于整个绩效考核体系需要在专业角度的基础,综合政府和社会资本的意见设置,保障绩效考核体系的合法、合规、合理。笔者认为绩效考核的重点在于绩效指标体系的确定以及绩效考核结果的应用,对于绩效考核指标体系,基于项目所在行业的法律、法规、管理办法、施工规范、验收标准等,从中提取核心的关键点,进行考核指标的量化处理,做到考核指标有法可依、有据可查、简洁明了。

  同时,明确绩效考核结果的应用。绩效考核结果的运用应当正向激励与负向激励相结合,以便激发社会资本方建设、运营项目的主观能动性,加强社会资本方的主人翁意识,将年度考核结果与社会资本获得的可行性缺口补贴紧密挂钩,满足项目政策要求,保证项目合法合规运行。

  综上,在PPP愈加规范严谨的工程中,做好投资控制、保证财政可承受、重视绩效,保证PPP规范前进。PPP是一个好的机制,也是一项长期的事业,“贵在恒心,重在坚守”。应坚守PPP改革的初心,坚定做“真PPP”的信心,坚持不懈地推进PPP工作,共同努力推动PPP行稳致远、高质量发展。

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