近日，据财政部经济建设司一级巡视员宋秋玲介绍，疫情发生以来，财政部主要有三方面的工作，其一是新增地方政府债券。按照全国人大常委会的授权，经国务院批准已经提前下达了2020年新增的地方政府债券18480亿，包括一般债券5580亿，专项债12900亿，专项债全部用于基础设施建设。

　　3月20日，全国各地发行新增的地方政府债券已经达到14079亿元，占提前下达额度的76%;其中一般债券3846亿元，占69%;发行专项债券10233亿，占79%。

专项债特点分析

　　发行时间提前，发行进度加快

　　对比去年发行进度看，今年专项债发行时间比2019年提早了19天，其中1月共发行了7850.64亿元，创下历史月度发行最高水平;2月受新冠肺炎疫情影响，一些省份调整了发行日期，共发行4379.22亿元。

　　福盛德咨询公司宏观经济首席经济学家冯建林预测，疫情影响下积极财政政策将更为积极，预计一季度地方债将现同期最大发行量。而财政预算绩效专委会副主任委员张依群则认为，今年地方专项债发行比往年提前，预计5月份、6月份可能会出现发债高峰。

　　截至3月20日，北京、天津、辽宁、宁波、福建、江西、广东、四川、云南已全部完成了发行任务。

　　期限更加合理，拨款进度加快

　　长期债的占比超过八成，截至3月20日，地方政府债券平均发行的期限是16.2年，与往年相比债券的期限与项目建设和运营期限更加匹配。

　　截至目前已下达2020年中央基建投资对地方转移支付资金进度比去年同期提高12.6个百分点。提前下达车购税资金2500多亿，港口建设费70多亿，民航发展基金240多亿，这些资金全部都用来支持公路、港口、航道、机场等公路基础设施建设，同时提前拨付了中国铁路集团总公司200多亿促进铁路建设复工复产。

　　全部用于基础设施建设

　　截至3月20日，各地发行的新增专项债10233亿元，全部用于铁路、轨道交通等交通设施建设，还有生态环保、农林水利、市政和产业园区等领域的重大基础设施项目。同时，各地用于符合条件的重大项目的资本金的债券规模达到1200亿，这1200亿可以带动相当大的社会资本，扩大有效投资。

　　资本金的项目金额占比大幅上升

　　今年更多的专项债被用作资本金。这源于2019年9月，国常会明确要求提前下达专项债资金不得用于土储和地产相关领域、置换债务及可完全商业化运作的产业项目，重点用于交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、民生服务、冷链物流设施、市政和产业园区基础设施。

　　据海通固收统计，1月至2月共发行专项债362只，涉及基建项目2169个，涉及基建项目金额4865.8亿元。其中9.9%的专项债被用作项目资本金(88个项目、483.5亿元专项债)，对比2019年下半年的1.3%，专项债作为资本金的项目金额占比大幅上升。

　　专项债对基建投资拉动作用有望增强

　　从资金投向来看，2020年1月到3月中旬的专项债较好地遵从了国务院的规定，资金投向主要集中在交通基础设施、生态环保、市政建设、民生服务等方向，但仍有1%的专项债投向产业园区内的土储与棚改项目。2019年专项债70%的资金投向土储和棚改，因此专项债对基建投资拉动有限，今年专项债对基建投资拉动作用有望增强。

　　粤鲁川发行规模居前

　　分地区来看，1-2月，广东地区(除深圳市)地方债的发行规模最大，达到1474亿元，其次是四川(901亿元)、山东(855亿元)、江西(747亿元)等。

　　据悉，广东省发行规模较大主要是源于广东省粤港澳大湾区的建设。广东省发行的专项债中，粤港澳大湾区类专项债占比48.1%。

　　专项债与大基建

　　受疫情影响，我国宏观经济下行压力加大，基建投资被视为稳投资、稳增长的重要工具。而对于基建投资的资金来源，专项债被视为重要渠道。

　　专项债将保障重点项目的资金需求，对当前稳投资、扩内需、补短板发挥杠杆作用。多家机构预测，2020年政府新增专项债规模将大幅扩容以撬动传统基建和新基建。

　　一位财政部专家透露，“专项债+市场化融资”能起到“四两拨千斤”的作用，预计2020年新增3.5万亿元的专项债，将撬动5万亿元左右的基建投资。

　　专项债拉动基建提速

　　我国从2015年正式发行专项债券，当年发行规模为959亿元。之后逐年提高，2017年新增地方专项债规模7937亿元，在2018年增至1.35万亿元，2019年又提升至2.15万亿元。在2019年3.08万亿元的地方政府新增债券中，新增专项债劵占比近70%。

　　2018年以前，我国基建投资增速连续多年都保持在15%以上，但2018年基建投资增速却下滑至3.8%。2019年固定资产投资增速5.4%，其中，基建投资增速3.8%。

　　2019年9月，国务院常务会议在提前下达2020年部分新增专项债的同时，还明确提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”，这意味着，提前下达的1万亿元新增专项债将主要用于基建相关项目。

　　在部分地方省份已经公布的2020年1-2月新增专项债募集资金用途中，与基建相关已经大幅提升至80%左右。主要是投入铁路、公路、轨道交通等传统基建领域，以及5G、人工智能、工业互联网、智慧城市等新型基建领域。

　　专项债如何发力?

　　前述财政部专家表示，尽管国务院已经允许专项债作为项目资本金，并扩大项目范围、下调部分项目资本金比例，但由于专项债匹配难度大，社会融资占比较低，专项债对基建的撬动作用仍有限。

　　这是由于前两三年，新增专项债资金绝大部分流入土地储备和棚改项目，仅有少部分投资到基建项目。比如，2019年截至9月底，新增专项债中大约有70%投向土地前期开发整理和棚户区改造，真正投资到轨道交通、收费公路、机场、水利、医疗、教育等基建相关领域的专项债仅为25%左右。

　　今年，我国政府提前下达2020年新增限额，可作项目资本金、加快项目申报等措施使专项债券明显发力。

　　“PPP+专项债”融合之路

　　PPP 与专项债在项目资金筹措方面发挥着相似的作用，但两种模式应用的范围存在差异。

　　PPP模式下，社会资本方是项目的主要参与主体，负责项目投融资、建设、运营等全寿命周期的工作，政府方仅需要通过绩效考核等方式对其进行监督，这种模式市场化程度较高，但 PPP 模式因为合作范围复杂、合作期限长，因此项目推进过程中会存在大量不确定性风险，且对社会资本方的投融资能力、建设运营能力等要求比较高。

　　专项债则更注重发挥项目资金筹措的作用，且以政府方作为发行主体，待债券资金到位后再进行下一步的建设运营工作，市场化程度较低。但专项债券的资金成本较低，资金申请周期较短，项目融资效率会较高。

　　因此，多位专家建议，应该寻找到 PPP 与专项债两种模式的融合之道。

　　武汉大学PPP研究中心主任刘穷志、山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋也建议，相关部门尽快推进PPP项目和专项债项目的结合模式。张依群表示，将PPP与专项债结合，既可以借鉴PPP的经验提高投资效率，又可以吸收专项债的优势解决融资难问题，符合高质量发展的要求。建议加快推进PPP与专项债的结合。

　　财政部副部长邹加怡2019年10月底曾表示，相关部门将探索PPP与专项债的融资功能有机结合。

　　专项债改革提速

　　2019年初以来，在国家政策层面上，一直在推进专项债券管理制度改革。

　　2019年6月上旬，中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》要求地方政府必须将专项债券严格落实到实体政府投资项目，不得将专项债券作为政府投资基金、产业投资基金等各类股权基金的资金来源，不得通过设立壳公司、多级子公司等中间环节注资，避免层层嵌套、层层放大杠杆。

　　2019年9月4日国务院常务会议明确提出，新增专项债资金将不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目;发行新增专项债要向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，防止一哄而上，确保项目建设取得实效。凡此种种，都涉及到进一步严格规范专项债的发行和使用管理。

　　2019年11月27日，就在财政部公布已将1万亿元的2020年新增专项债提前下达的同时，国务院对外颁布了《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》，其中明确，将港口、沿海及内河航运项目的最低资本金比例由25%调整为20%;对于公路(含政府收费公路)、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等领域的补短板基础设施项目，在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控的前提下，可以适当降低项目最低资本金比例，但下调不得超过5个百分点。该文件较大幅度下调部分基建项目的资本金，其意图重在解决基建项目资本金不足的问题。在一定程度上，这将有望促使2020年基建投资增速逐步回升。

　　2019年12月17日，中国国债协会联合中国银行、中国建设银行、中国交通银行举办了一场专项债研讨会。财政部原部长楼继伟表示，一些地方“公共工程过度超前，一些专项债不对应有适当收益的公共性项目。对改善基础设施并无多少好处，为后代纳税人造成了不合理负担。”

　　在中国国债协会联合中国银行、中国建设银行等部门举办专项债研讨会之前，中国财政部联合中央财经大学等方面也举办了一场相关专项债管理制度改革的讨论会。国家发改委财金司财政处处长关鹏在本次讨论会上表示，所有专项债项目既要符合国家重大战略要求，也要确保实现收益与融资自求平衡。

　　此外，2018年始，我国政府就开始频繁从金融系统抽调高级干部“空降”省市自治区，担任副省长。

　　2018年以来，随着经济下行压力加大，许多地方政府层面的隐性债务成为金融风险防控焦点，与此同时，债券违约、P2P乱象也在考验着地方政府的协调处置能力。在此大背景下，安排十多名“金融副省长”，一方面是促进金融机构与地方政府战略合作，盘活地方存量资源，确保地方经济发力稳增长;另一方面，也是为了防范化解金融风险。