上周，中央、国务院发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，再次开启了市场化改革的进程。

　　重大改革对市场的具体影响是深远的，但也需要时间，并不会那么快显现;另一方面，这一系列改革却让城投的定位、政企关系发生了新的变化，值得关注。

　　城投定位：管资本还是管运营?

　　早在2018年，国务院就发布了《关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》，提出要通过改组组建国有资本投资、运营公司，构建国有资本投资、运营主体，实现国有资本所有权与企业经营权分离，实行国有资本市场化运作。

　　那么，城投究竟属于国有资本投资公司还是运营公司呢?这个问题是相当复杂的。长期以来，城投承担了公益性基础设施的投融资职能，也为担当城市经营管理者的角色。但在现代化企业制度与市场化的原则下，城投应当在这两者间分清主次关系：

　　以国有资本投资职能为主，在基础设施、公共服务领域扮演好国有资本的角色，带动、撬动社会资本进入本地区市场。

　　以国有资本运营职能为辅，以现代企业、市场运营制度为根本，适度承接政府对外承接的城市管理职能;发挥国有资本的作用，逐步引导专业企业进入本地区市场开展业务。

　　理解了这一点后，我们就会发现，脱离了政府融资平台功能后的城投依然是非常重要的，在地方发展中不可替代。在长期改革、转型的过程中，城投是地方政府弹性施政、管理微观事务的第一选择，也是国有资本发挥力量的最佳渠道。

　　市场化时代的政企关系在不断市场化的过程中，地方政府与城投的关系日渐扑朔迷离;究竟是分道扬镳还是日渐紧密?这个问题，可以从两方面来分析。

　　一方面是地方财政与企业财务的划断。长期以来，城投转型也好、地方财政改革也好，目标是一致的，即建立一套彼此独立的资金运作体系，而不像过去那样混为一谈。地方财政依照政府会计准则、财政预算体系运转，而国有资本则按照现代企业制度运营;彼此的财务独立，减少层层嵌套、资金腾挪而产生的潜在风险。

　　另一方面是地方政府与国资的运行目标一致。财务划断是为了让彼此相互独立、减少潜在的风险;并不是为了减少政企间的互动。归根到底，地方政府与国有资本的运行目标仍然是一致的，只是在市场化的条件下，政府与城投间的权责领域有了划分，大家在不同的领域内、向着同一个目标在共同努力。

　　因此，在市场化时代的政企关系是复杂而紧密，需要一套新的规则体系。

　　第一，政企间需重新划分权责。既然政府与城投进行了划断、各自独立运行，但彼此间的目标是一致的;那么如今最重要的就是将企业与政府间的职能进行重新分配，确定彼此的权力与责任。只有权责清晰，双方才能在发展中彼此密切配合，而不是一次又一次的在具体项目上争权夺利。

　　至于权责如何划分，在屡次政府改革的过程中已经很清楚了;凡是政府权责清单之外的任务，都应当由企业负责，政府应当减少对微观事务的干预。

　　第二，依照权责进行收入分配。在确定了彼此的权责后，如何划分收入就是最重要的问题。可能有读者疑惑，这不又将企业财务与地方财政混为一谈了吗?实际上并不是如此，是客观情况决定了许多基础设施与公共服务收入仍然需要先纳入地方预算体系，然后再由政府预算进行分配。

　　这意味未来政府与城投需要建立复杂的、权责清晰的、可结算的合同体系，双方依据彼此签订的合同，由地方财政“按效付费”;同时城投运营产生的盈利也将进入国有资本预算，实现彼此财政状况的相互促进、走入正循环。

　　第三，将城投作为政府投资平台。在市场化时代，政府资金开始由“支出”向“投资”转变，这是一个非常好的趋势;但如今政府投资的标准、价值体系尚在起步阶段，要达到应有的效果，我们还有很长的路要走。

　　罗马不是一天建成的，在发展的过程中，将城投作为政府投资平台、发挥城投国有资本运营职能成为了最好的过渡期办法。在一些市场化的基础设施与公共服务项目中，让城投作为政府代表进行投资、行使股东权益，是市场化原则下监督企业运行管理的最佳办法;也是撬动社会资金、技术流入地区的最佳措施。

　　因此，在市场化时代中，城投的定位与政企关系虽然发生了巨大的变化，但地位依旧重要;不仅将为地方建设发挥更重要作用，也将是专业技术企业切入基础设施与公共服务市场的最佳入口。